土地估價(jià)業(yè)務(wù)拓展——從城市到縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)

阮宗斌 潘慧龍

（中估協(xié)成立30周年紀(jì)念文章）

摘要：土地估價(jià)行業(yè)發(fā)展至今,，抵押評估、出讓評估,、改制評估等傳統(tǒng)土地評估的業(yè)務(wù)量持續(xù)下降,，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)存在的發(fā)展已經(jīng)受到一定程度的制約，亟需開拓新的評估領(lǐng)域,。2021年新《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則,；同年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》出臺，提到了要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,；2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興……推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。未來縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間和潛力巨大,，縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地估價(jià)需求也將增加,。縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地以集體土地為主,，集體土地估價(jià)市場將大有可為,。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)從城市走向縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn),，是轉(zhuǎn)型的可行方向,，也將是未來的一種趨勢。

一,、土地評估業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及未來發(fā)展走勢

土地估價(jià)行業(yè)發(fā)展至今,，抵押評估、出讓評估,、國企改制評估等傳統(tǒng)國有土地評估的業(yè)務(wù)量在持續(xù)下降,，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)遇到了一個(gè)瓶頸，必須要開拓新的領(lǐng)域,。

中估協(xié)近幾年陸續(xù)推出各種新型業(yè)務(wù)的規(guī)范或技術(shù)指引,，比如《農(nóng)村集體土地價(jià)格評估技術(shù)指引》《自然資源價(jià)格評估通則》《林地分等定級技術(shù)規(guī)范》《草地分等定級技術(shù)規(guī)范》《林地估價(jià)技術(shù)規(guī)范》《草地估價(jià)技術(shù)規(guī)范》等等。從密集的文件中能充分感受到,，中估協(xié)在不遺余力的推動(dòng)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)開展新型業(yè)務(wù),，指明發(fā)展新方向。短期而言,，這些業(yè)務(wù)的量整體還比較少,，數(shù)據(jù)相對不完善，承接的難度比較大,。就上述新型業(yè)務(wù)而言,，筆者認(rèn)為,，集體土地評估與國有土地評估雖然有差別，但是相對接近,，是大部分估價(jià)機(jī)構(gòu)是可以比較容易承接和開拓的,。隨著市場的變化，社會的發(fā)展進(jìn)步,，城鄉(xiāng)逐步融合,，集體土地配套制度不斷完善，集體土地評估業(yè)務(wù)慢慢就發(fā)展起來了,。這就如同上世紀(jì)90年代土地估價(jià)行業(yè)剛開始的時(shí)候評估業(yè)務(wù)也很少一樣,，后來慢慢就多了、成熟了,。筆者認(rèn)為,，集體土地評估，未來可能有很大的發(fā)展空間,。絕大多數(shù)的集體土地在縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn),，因此土地估價(jià)機(jī)構(gòu)從城市走向縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是轉(zhuǎn)型的可行方向,，也將是未來的一種趨勢,。

二、土地估價(jià)業(yè)務(wù)拓展從城市到縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必然性

1,、土地估價(jià)行業(yè)的發(fā)展簡述

中國土地估價(jià)于1989年在江蘇,、河南的一些城市試點(diǎn)，1990年頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《土地管理法實(shí)施條例》,，土地估價(jià)開始萌芽,。1994年中國土地估價(jià)師協(xié)會在京成立，土地估價(jià)行業(yè)正式進(jìn)入健康有序的發(fā)展軌道,。2001年《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》GB/T18508-2001的發(fā)布,，土地估價(jià)開始規(guī)范化發(fā)展。在這個(gè)階段,，土地評估業(yè)務(wù)是以國有土地評估為主,。2012年，《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》GB/T 28406—2012規(guī)程的發(fā)布彌補(bǔ)了農(nóng)用地評估的空白,。2020年《農(nóng)村集體土地價(jià)格評估技術(shù)指引》中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號的發(fā)布,，彌補(bǔ)了實(shí)務(wù)操作中集體土地用地評估難題，彌補(bǔ)了《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》的一些空白,，使得集體土地的評估有了更為明確的指導(dǎo)方向,。

2、法律法規(guī)的突破性進(jìn)展及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然

（1）新《土地管理法實(shí)施條例》促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及評估

新《土地管理法實(shí)施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步明確入市交易規(guī)則,，要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途,，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時(shí),，新《土地管理法實(shí)施條例》明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、出租方案的編制和審查要求，規(guī)定：土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件,、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求,，編制出讓、出租方案,，報(bào)市,、縣人民政府。

2023年3月8日,，自然資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同><集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議>示范文本（試點(diǎn)試行）的通知》,。文件的發(fā)布使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)現(xiàn)了可操作。這必將促使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓評估業(yè)務(wù)量增加,。

（2）《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》將提升集體土地評估的需求

2021年,，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制,，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖,，有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn),，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,。積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度,。完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理,，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地,。根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要,，探索靈活多樣的供地新方式。加強(qiáng)宅基地管理,，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán),、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式,。規(guī)范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,，完善審批實(shí)施程序,、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制,。2021年基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法,。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，提供綜合性交易服務(wù),。

（3）城鄉(xiāng)融合發(fā)展將促使縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估增加

2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào),，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，明確要求“把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來,，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng),，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”,。要積極推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，提升縣城市政公用設(shè)施建設(shè)水平和基礎(chǔ)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套功能,，增強(qiáng)綜合承載能力和治理能力,，發(fā)揮縣城對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用?？h域經(jīng)濟(jì)以縣城為中心,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地,，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有不可替代的輻射帶動(dòng)作用,。因此，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,，一是要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,。二是要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn),，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù),、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù),、城鎮(zhèn)開發(fā),、村落分布等空間布局，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心,，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ),。三是要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市,、服務(wù)鄉(xiāng)村的橋梁作用，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),。四是要推動(dòng)在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化,，增加適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民剛性需求的住房供給，加快將進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系,。

三,、縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估業(yè)務(wù)發(fā)展方向

城市的大部分業(yè)務(wù)在縣域是可復(fù)制的,除此之外，集體土地是縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的核心資產(chǎn),，集體土地評估是土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的重要發(fā)展方向,。縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有大量集體土地評估需求,，但是縣域處于城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間,，還擁有著常規(guī)的國有土地評估需求。結(jié)合現(xiàn)有土地評估業(yè)務(wù)品種,，針對縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估業(yè)務(wù),，梳理如下：

1、城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程中涉及的評估類型：包括國有及集體土地出讓,、補(bǔ)地價(jià),、授權(quán)經(jīng)營、作價(jià)出資（入股）,、土地租賃,、劃撥土地、地役權(quán),；農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程中的農(nóng)用地承包等評估業(yè)務(wù),。

2、土地收儲,、土地置換,、基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià),、征地區(qū)片綜合地價(jià)、地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測等評估業(yè)務(wù),。

3,、與質(zhì)量等級類別相關(guān)的土地評估業(yè)務(wù)，如城鎮(zhèn)土地分等定級、集體建設(shè)用地定級,、農(nóng)用地定級,、耕地質(zhì)量評價(jià)等。

4,、全民所有自然資源清查,、資產(chǎn)負(fù)債表、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價(jià),、建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià),、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)等。

5,、涉及縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低效土地開發(fā)再利用,。

6、土地儲備規(guī)劃計(jì)劃編制,、儲備土地臨時(shí)利用研究,，土地征收成片開發(fā)方案編制（含片區(qū)綜合開發(fā)咨詢）、土地規(guī)劃咨詢,、全域土地綜合整治（含土地整治項(xiàng)目可行性研究）,。

7、宅基地自愿有償退出評估業(yè)務(wù),。

8,、縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地涉訴評估、涉執(zhí)評估業(yè)務(wù),。

9,、行政事業(yè)單位、國有資產(chǎn)盤活中的縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地處置,、出租評估業(yè)務(wù),。

四、總結(jié)

筆者認(rèn)為,，未來幾年,，一部分土地估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)入縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供土地評估業(yè)務(wù)是大勢所趨。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)可以為縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供常規(guī)的國有土地評估業(yè)務(wù)之外,，更需要提供大量的集體土地評估需求服務(wù),。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)只有貼近縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場，才能獲取更多的業(yè)務(wù)機(jī)會,、積累更多的數(shù)據(jù),，實(shí)現(xiàn)土地評估的差異化競爭和高質(zhì)量發(fā)展。未來,，隨著城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,，集體土地制度瓶頸的突破，縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估需求將大量增加，集體土地評估也將有更為廣闊的發(fā)展空間,。

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