土地估價業(yè)務拓展——從城市到縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)

阮宗斌 潘慧龍

（中估協(xié)成立30周年紀念文章）

摘要：土地估價行業(yè)發(fā)展至今，抵押評估、出讓評估,、改制評估等傳統(tǒng)土地評估的業(yè)務量持續(xù)下降,，土地估價機構存在的發(fā)展已經(jīng)受到一定程度的制約，亟需開拓新的評估領域,。2021年新《土地管理法實施條例》進一步明確集體經(jīng)營性建設用地入市交易規(guī)則,；同年《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》出臺，提到了要全面推進鄉(xiāng)村振興,；2023年中央經(jīng)濟工作會議強調要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興……推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設,，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。未來縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間和潛力巨大,，縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地估價需求也將增加,。縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地以集體土地為主,，集體土地估價市場將大有可為,。土地估價機構從城市走向縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是轉型的可行方向,，也將是未來的一種趨勢,。

一、土地評估業(yè)務現(xiàn)狀及未來發(fā)展走勢

土地估價行業(yè)發(fā)展至今,，抵押評估,、出讓評估、國企改制評估等傳統(tǒng)國有土地評估的業(yè)務量在持續(xù)下降,，土地估價機構的發(fā)展已經(jīng)遇到了一個瓶頸,，必須要開拓新的領域。

中估協(xié)近幾年陸續(xù)推出各種新型業(yè)務的規(guī)范或技術指引,，比如《農村集體土地價格評估技術指引》《自然資源價格評估通則》《林地分等定級技術規(guī)范》《草地分等定級技術規(guī)范》《林地估價技術規(guī)范》《草地估價技術規(guī)范》等等,。從密集的文件中能充分感受到，中估協(xié)在不遺余力的推動土地估價機構開展新型業(yè)務,，指明發(fā)展新方向,。短期而言,，這些業(yè)務的量整體還比較少，數(shù)據(jù)相對不完善,，承接的難度比較大,。就上述新型業(yè)務而言，筆者認為,，集體土地評估與國有土地評估雖然有差別,，但是相對接近，是大部分估價機構是可以比較容易承接和開拓的,。隨著市場的變化,，社會的發(fā)展進步，城鄉(xiāng)逐步融合,，集體土地配套制度不斷完善,，集體土地評估業(yè)務慢慢就發(fā)展起來了。這就如同上世紀90年代土地估價行業(yè)剛開始的時候評估業(yè)務也很少一樣,，后來慢慢就多了,、成熟了。筆者認為,，集體土地評估,，未來可能有很大的發(fā)展空間。絕大多數(shù)的集體土地在縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn),，因此土地估價機構從城市走向縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn),，是轉型的可行方向，也將是未來的一種趨勢,。

二,、土地估價業(yè)務拓展從城市到縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必然性

1、土地估價行業(yè)的發(fā)展簡述

中國土地估價于1989年在江蘇,、河南的一些城市試點,，1990年頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《土地管理法實施條例》，土地估價開始萌芽,。1994年中國土地估價師協(xié)會在京成立,，土地估價行業(yè)正式進入健康有序的發(fā)展軌道。2001年《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》GB/T18508-2001的發(fā)布,，土地估價開始規(guī)范化發(fā)展,。在這個階段，土地評估業(yè)務是以國有土地評估為主,。2012年,，《農用地估價規(guī)程》GB/T 28406—2012規(guī)程的發(fā)布彌補了農用地評估的空白。2020年《農村集體土地價格評估技術指引》中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號的發(fā)布,，彌補了實務操作中集體土地用地評估難題,，彌補了《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》和《農用地估價規(guī)程》的一些空白,，使得集體土地的評估有了更為明確的指導方向。

2,、法律法規(guī)的突破性進展及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然

（1）新《土地管理法實施條例》促進集體經(jīng)營性建設用地入市及評估

新《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關于集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)定的基礎上,，進一步明確入市交易規(guī)則，要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設用地布局和用途,，促進集體經(jīng)營性建設用地的節(jié)約集約利用,。同時，新《土地管理法實施條例》明確了集體經(jīng)營性建設用地出讓,、出租方案的編制和審查要求,，規(guī)定：土地所有權人應當依據(jù)規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求,，編制出讓,、出租方案，報市,、縣人民政府,。

2023年3月8日，自然資源部發(fā)布《關于印發(fā)<集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓合同><集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓監(jiān)管協(xié)議>示范文本（試點試行）的通知》,。文件的發(fā)布使得農村集體經(jīng)營性建設用地入市實現(xiàn)了可操作。這必將促使農村集體經(jīng)營性建設用地出讓評估業(yè)務量增加,。

（2）《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》將提升集體土地評估的需求

2021年,，《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》指出，完善農村產權制度和要素市場化配置機制,，充分激發(fā)農村發(fā)展內生動力,。堅持農村土地農民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經(jīng)營基礎性地位不動搖,，有序開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點,，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，健全土地經(jīng)營權流轉服務體系,。積極探索實施農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度,。完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理,，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展,、鄉(xiāng)村建設用地。根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產業(yè)分散布局的實際需要,，探索靈活多樣的供地新方式,。加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點,，探索宅基地所有權,、資格權,、使用權分置有效實現(xiàn)形式。規(guī)范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作,。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤,，完善審批實施程序、節(jié)余指標調劑及收益分配機制,。2021年基本完成農村集體產權制度改革階段性任務,，發(fā)展壯大新型農村集體經(jīng)濟。保障進城落戶農民土地承包權,、宅基地使用權,、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法,。加強農村產權流轉交易和管理信息網(wǎng)絡平臺建設,，提供綜合性交易服務。

（3）城鄉(xiāng)融合發(fā)展將促使縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估增加

2023年中央經(jīng)濟工作會議強調,，要統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,，明確要求“把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動,，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設,，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。要積極推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設,，提升縣城市政公用設施建設水平和基礎公共服務,、產業(yè)配套功能，增強綜合承載能力和治理能力,，發(fā)揮縣城對縣域經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用,。縣域經(jīng)濟以縣城為中心,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶,、農村為腹地，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟對鄉(xiāng)村產業(yè)振興具有不可替代的輻射帶動作用,。因此,，加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,，一是要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。二是要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,，統(tǒng)籌縣域產業(yè),、基礎設施、公共服務、基本農田,、生態(tài)保護,、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局,，強化縣城綜合服務能力,，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成為服務農民的區(qū)域中心，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補,。三是要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展,，完善基礎設施和公共服務，發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城市,、服務鄉(xiāng)村的橋梁作用,，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。四是要推動在縣域就業(yè)的農民工就地市民化,，增加適應進城農民剛性需求的住房供給,，加快將進城落戶農業(yè)轉移人口全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

三,、縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估業(yè)務發(fā)展方向

城市的大部分業(yè)務在縣域是可復制的,除此之外,，集體土地是縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的核心資產，集體土地評估是土地估價機構的重要發(fā)展方向,?？h域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有大量集體土地評估需求，但是縣域處于城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間,，還擁有著常規(guī)的國有土地評估需求,。結合現(xiàn)有土地評估業(yè)務品種，針對縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地評估業(yè)務,，梳理如下：

1、城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程中涉及的評估類型：包括國有及集體土地出讓,、補地價,、授權經(jīng)營、作價出資（入股）,、土地租賃,、劃撥土地、地役權,；農用地估價規(guī)程中的農用地承包等評估業(yè)務,。

2、土地收儲,、土地置換,、基準地價、標定地價、征地區(qū)片綜合地價,、地價動態(tài)監(jiān)測等評估業(yè)務,。

3、與質量等級類別相關的土地評估業(yè)務,，如城鎮(zhèn)土地分等定級,、集體建設用地定級、農用地定級,、耕地質量評價等,。

4、全民所有自然資源清查,、資產負債表,、建設項目節(jié)地評價、建設用地節(jié)約集約利用評價,、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價等,。

5、涉及縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低效土地開發(fā)再利用,。

6,、土地儲備規(guī)劃計劃編制、儲備土地臨時利用研究,，土地征收成片開發(fā)方案編制（含片區(qū)綜合開發(fā)咨詢）,、土地規(guī)劃咨詢、全域土地綜合整治（含土地整治項目可行性研究）,。

7,、宅基地自愿有償退出評估業(yè)務。

8,、縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地涉訴評估,、涉執(zhí)評估業(yè)務。

9,、行政事業(yè)單位,、國有資產盤活中的縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地處置、出租評估業(yè)務,。

四,、總結

筆者認為，未來幾年,，一部分土地估價機構進入縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供土地評估業(yè)務是大勢所趨,。土地估價機構可以為縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供常規(guī)的國有土地評估業(yè)務之外，更需要提供大量的集體土地評估需求服務,。土地估價機構只有貼近縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場,，才能獲取更多的業(yè)務機會,、積累更多的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)土地評估的差異化競爭和高質量發(fā)展,。未來,，隨著城鄉(xiāng)融合的進一步發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，集體土地制度瓶頸的突破,，縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估需求將大量增加,，集體土地評估也將有更為廣闊的發(fā)展空間。

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