1,、“一張圖”模式發(fā)展背景

從20年代初期開始,，隨著國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步的不斷推進，日益擴大的城市規(guī)模對政府的城市管理能力提出了新的要求,，而城市的多部門分散管理，“條塊分割”、“橫向交叉”弊端暴露無遺，各部門根據(jù)自己的職能分工,，制定了不同層級、不同類型的多種規(guī)劃成果,，影響了規(guī)劃管理的科學(xué)性和管理工作的效率，不能滿足城市的生產(chǎn)建設(shè)需求,。因此,，國家組建自然資源部意在從整體上對城市發(fā)展中的問題進行管理。

而國土資源“一張圖”正是在這一背景下提出,，其建設(shè)目標(biāo)為服務(wù)“兩統(tǒng)一”管理職責(zé),，支撐調(diào)查監(jiān)測、管理服務(wù),、監(jiān)管決策,、系統(tǒng)共享；其內(nèi)容為建設(shè)“一張網(wǎng)”“一張圖”“一個平臺”,，以及調(diào)查評價,、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管決策三大應(yīng)用體系,。隨著我國空間規(guī)劃體系改革探索的推進,，“一張圖”的內(nèi)涵也在不斷深化，經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”到“多規(guī)合一一張藍圖”,，再到國土空間規(guī)劃“一張圖”的轉(zhuǎn)變,，在不同階段其內(nèi)涵和作用存在較大的區(qū)別。

2,、“一張圖”模式內(nèi)容解析

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》對國土空間規(guī)劃“一張圖”的描述可知,，它是以自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺,，并以信息平臺為底板,，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制逐步形成的，目的是推進政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互,。

“一張圖”的構(gòu)建包括三個步驟：一是基于“三調(diào)”成果整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和信息,，形成現(xiàn)狀“一張底圖”；二是推進各地國土空間基礎(chǔ)信息平臺的建設(shè),，推進國土空間總體規(guī)劃,、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的編制,，平臺匯交疊加,，形成以“一張底圖”為基礎(chǔ),，可層層打開、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”,；三是國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施信息系統(tǒng)的建設(shè),，通過調(diào)用國土空間信息平臺的數(shù)據(jù)及工具庫，開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警與實施監(jiān)督,。

（1）平臺是建設(shè)“一張圖”的基礎(chǔ)載體

其中要求以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入包括以三調(diào)為基礎(chǔ)的一張底圖,、各級各類國土空間規(guī)劃的成果數(shù)據(jù)、各類空間管理數(shù)據(jù),，以及相關(guān)的儲存,、計算、安全的基礎(chǔ)配套,。一張底圖：以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ),，采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)，整合空間規(guī)劃所需的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息,，包括基礎(chǔ)測繪,、資源調(diào)查、遙感影像,、地理信息,、地質(zhì)信息、資源管理,、社會數(shù)據(jù),、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、國土空間信息等多元數(shù)據(jù),，通過數(shù)據(jù)融合,、集成、質(zhì)檢等過程形成坐標(biāo),、邊界統(tǒng)一且隨著年度國土利用變更補充調(diào)查,、大數(shù)據(jù)以及部門間的信息共享及時更新與細化的底圖。

（2）各級各類國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)

充分利用自然資源“一張圖”中的底數(shù)數(shù)據(jù)和相關(guān)大數(shù)據(jù)資源,，支撐統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制,，科學(xué)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田,、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線,，完善芒體功能區(qū)制度，統(tǒng)一空間管理規(guī)則,，許將相關(guān)數(shù)據(jù)沉淀到“一張圖”主體智慧國土空間規(guī)劃框架中,，形成自然資源“一張圖”中的底線數(shù)據(jù)。第三,，從自然資源“一張罔”中抽取相關(guān)要素,，形成自然資源“一張圖”若干專題中的重要子集之——國土空間規(guī)劃“一張圖”,，集中展示國土空間規(guī)劃藍罔和國土空間開發(fā)利用管制規(guī)則。

平臺總體框架圖

來源：《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》（2019）

（3）國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)

實施監(jiān)督系統(tǒng)基于平臺構(gòu)建的一個應(yīng)用系統(tǒng),，通過利用平臺的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),，直接作用與輔助規(guī)劃編制管理以及城市空間的管理，為逐步實現(xiàn)可感知,、能學(xué)習(xí),、善治理和自適應(yīng)的智慧規(guī)劃提供基礎(chǔ)同時系統(tǒng)與“一張圖”中其它應(yīng)用系統(tǒng)相互銜接，為其它應(yīng)用提供信息服務(wù)和基礎(chǔ)依據(jù),，并匯集其它應(yīng)用的反饋數(shù)據(jù),。根據(jù)國家的要求，該系統(tǒng)面向政府,、自然資源主管部門及相關(guān)部門、規(guī)劃編制/評估單位,、科研院所,、企事業(yè)單位、社會公眾等多元主體,，并提供國土空間規(guī)劃“一張圖應(yīng)用,、國土空間規(guī)劃分析評價、國土空間規(guī)劃成果審查與管理,、國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警,、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警等業(yè)務(wù)應(yīng)用以及指標(biāo)模型管理等支撐應(yīng)用。

3,、“一張圖”模式特點分析

特點一：全要素,，全覆蓋，全過程信息服務(wù)

結(jié)合國家監(jiān)測指標(biāo)要求,，對安全,、創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、宜居六個關(guān)鍵維度展開周期性的體檢,，基于單項指標(biāo)的監(jiān)測值結(jié)合空間化的目標(biāo)值,、參考值進行評分，并形成綜合評分,，支持圖文聯(lián)動與時序趨勢的監(jiān)測,，實現(xiàn)對國土空間健康態(tài)勢的智能化識別。

特點二：空間話可落地的量化指標(biāo)管理

結(jié)合人口,、活動,、經(jīng)濟大數(shù)據(jù),，匯集空間單元的開發(fā)利用情況，進行時間,、區(qū)域等多維度比對,。從節(jié)約集約用地角度出發(fā)，匯集全市土地使用的情況,、開發(fā)成本及地均GDP等經(jīng)濟數(shù)據(jù),，支持土地集約利用、存量挖掘等開發(fā)利用決策,。

特點三：構(gòu)建全業(yè)務(wù)管理閉環(huán)

系統(tǒng)通過構(gòu)建監(jiān)測評估預(yù)警數(shù)據(jù)體系編目,、指標(biāo)模型體系和標(biāo)準(zhǔn)庫，打通數(shù)據(jù)通道,，建立貫穿于業(yè)務(wù)實體中的預(yù)警探針,，按行政層級落實監(jiān)督預(yù)警的責(zé)任主體，實現(xiàn)智能化的動態(tài)監(jiān)測,、周期體檢,、專項評估、及時預(yù)警,，實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃和實施落地的一站式監(jiān)督管理,。

特點四：構(gòu)建長效機制

對全市域的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一呈現(xiàn),，重點對數(shù)據(jù)的更新周期,、更新時間線、覆蓋程度,、監(jiān)測的具體指標(biāo)時序變化趨勢等進行持續(xù)監(jiān)管,，并以集中報表，圖表聯(lián)動的形式呈現(xiàn),，實現(xiàn)智能化動態(tài)監(jiān)測,。

4、“一張圖”構(gòu)建的意義

（1）城市發(fā)展思想的改變

空間規(guī)劃改革,，國土空間規(guī)劃體系,、“一張圖”的構(gòu)建是通過對空間資源的緊約束，去倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型,，是城市建設(shè)理念由無序發(fā)展轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升,、全域管控、存量發(fā)展,、統(tǒng)籌開發(fā)的一個重要里程碑,，其代表的不僅是實踐上更是思想上的轉(zhuǎn)變。而城市作為一個三維甚至四維的空間，在這樣的建設(shè)理念下,，僅僅依靠傳統(tǒng)規(guī)劃偏二維的管控是不夠的,。因此各城市對立體空間進行管控的需求將變的愈加強烈，更加注重城市空間的改造提升和利用以及后續(xù)的管理過程,。而城市設(shè)計作為立體空間深度刻畫的有力工具和城市管控精細化延伸的有效手段,，其作為管理角色的運作將得到重視，發(fā)展導(dǎo)向也將逐步從政績表達轉(zhuǎn)向?qū)嵤┞鋵?、從設(shè)計導(dǎo)向轉(zhuǎn)向管理并重,。同時由于“一張圖”權(quán)責(zé)分明、相互兼容,、面向?qū)嵤?、統(tǒng)一管理等運行特點，城市設(shè)計制度化運作也是面向“一張圖”的一個基礎(chǔ)條件,。在“推力”與“拉力”的共同作用下,，形成了城市設(shè)計制度化運作的思想前提。

（2）多部門,、多規(guī)劃,、多數(shù)據(jù)的融合

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容與特點的解析，隨著空間規(guī)劃改革,、“一張圖”的建立，各類規(guī)劃,、國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù),、管理數(shù)據(jù)都將集中到“一張圖”中并動態(tài)更新，同時各部門間的壁壘被打破,，實現(xiàn)了各部門間的橫向連通和數(shù)據(jù)共享,。這種多部門、多規(guī)劃,、多數(shù)據(jù)融合的共生狀態(tài),，形成了城市設(shè)計制度化運作行政操作上的契機。主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

首先,，在“一張圖”統(tǒng)一協(xié)調(diào)路徑及并聯(lián)審批系統(tǒng)構(gòu)建的基礎(chǔ)上,，與城市設(shè)計相關(guān)的各部門可以進行實時溝通協(xié)調(diào)，共同協(xié)助并參與城市設(shè)計意愿收集,、組織編制,、審批等運作方式，使城市設(shè)計成果綜合了相關(guān)部門的訴求與意愿,。當(dāng)城市設(shè)計成果納入“一張圖”后,，由于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各相關(guān)部門也可通過“一張圖”方便的查閱、調(diào)取并使用城市設(shè)計成果,。由此,，城市設(shè)計解決了與過多部門管理事權(quán)關(guān)聯(lián)所產(chǎn)生的負面效應(yīng)（制度化阻力中所提到的部門難以溝通協(xié)調(diào)，各類城市設(shè)計被迫分散在各部門等負面效應(yīng)）,，使城市設(shè)計得以構(gòu)建統(tǒng)一的制度化運作方式,，以及一套有效的保障措施。

其次,，面向“一張圖”的城市設(shè)計在編制與修改時,，可以獲取動態(tài)更新的遙感影像、基礎(chǔ)地理,、基礎(chǔ)地質(zhì),、地理國情普查等現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)，發(fā)改,、園林,、住建、交通,、水利,、農(nóng)業(yè)等多部門共享的國土空間相關(guān)信息（規(guī)劃及調(diào)查數(shù)據(jù)等）以及管理信息。并且這些數(shù)據(jù)均采用統(tǒng)一格式,、坐標(biāo)及邊界,，數(shù)據(jù)內(nèi)容經(jīng)過查驗與兼容性檢查。在此基礎(chǔ)上,，城市設(shè)計形成了完善的編制基礎(chǔ),，減少了重復(fù)獲取資料所浪費的資源，并從根源上抑制了城市設(shè)計與其它規(guī)劃在工作和內(nèi)容上的沖突與矛盾,，為城市設(shè)計的制度化運作鋪墊基礎(chǔ),。

（3）統(tǒng)一參與渠道的建立

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容的解析，“一張圖”應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的公眾參與系統(tǒng),。當(dāng)城市設(shè)計在面向“一張圖”運作時,，公眾可以通過參與系統(tǒng)統(tǒng)一接收信息的線上推送與公示，了解城市設(shè)計的制定過程與內(nèi)容,，并可通過參與系統(tǒng)迅速,、統(tǒng)一地對于城市設(shè)計編制內(nèi)容及實施情況進行意見反饋。同時通過與實施監(jiān)督信息系統(tǒng),、聯(lián)合審批系統(tǒng)的銜接,，可以使公眾線上查閱規(guī)劃及相關(guān)管理數(shù)據(jù)，并參與規(guī)劃的管理與決策,。而對于城市設(shè)計的管理者與編制者來說,，也能通過統(tǒng)一的線上參與渠道,，迅速地咨詢并采集公眾意見，來指導(dǎo)后續(xù)的編制與管理工作,。由此,，公眾主動參與的便捷性、可行性與積極性都將大大提升,，上位收集效率也同樣得到提升,。使城市設(shè)計在制度化運作中可快速的收集公眾意愿，并反映在其運作的過程之中,，解決了城市設(shè)計成果不符合或與公共需求相悖的現(xiàn)象,，使城市設(shè)計制度化運作發(fā)揮實際效用。形成了城市設(shè)計制度化運作意志體現(xiàn)上的契機,。

（4）信息化管理的普及

隨著“一張圖”分布式信息化平臺建設(shè)的全面推進,，其將成為國土空間規(guī)劃體系的“基礎(chǔ)設(shè)施”和“神經(jīng)中樞”，代表著城市管理數(shù)據(jù)化,、信息化的全面普及,。

根據(jù)上文“一張圖”的內(nèi)容及特點的分析，當(dāng)城市設(shè)計面向“一張圖”制度化運作時,，城市設(shè)計可將相關(guān)數(shù)據(jù),、成果、工具按數(shù)字化的格式進行導(dǎo)入,，借助“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng),、并聯(lián)審批系統(tǒng)等其它相關(guān)系統(tǒng)，實現(xiàn)資料的統(tǒng)一管理（包括可視化的檢索查閱,、修改,、對比分析、更新等）,，并輔助城市設(shè)計的實施、監(jiān)測,、評估及動態(tài)維護等管理工作,。在這種全面數(shù)字化管理的模式下，城市設(shè)計的管理效率大大增加,，并減少了紕漏,。由此，在面對大量城市設(shè)計共存的狀態(tài)時,，城市設(shè)計的統(tǒng)一,、持續(xù)管理運作成為了現(xiàn)實，形成了城市設(shè)計制度化運作技術(shù)工具上的契機,。

總之,，國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)與保障，是貫穿國土空間規(guī)劃全程的重要信息抓手?？舍槍χ笜?biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系會根據(jù)新發(fā)展的兼著需求動態(tài)變化的情況,，構(gòu)建可拓展的指標(biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系，以高配置,、高拓展能力提高建設(shè)效率,。針對空間差異化大，不同區(qū)域的模型難以直接復(fù)用的問題,，拆分出可以復(fù)用的的模型基本組件與需要因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,、運算規(guī)則、關(guān)鍵參數(shù)權(quán)重等,，以可視化拖拉拽的形式支持快速的無代碼模型注冊及調(diào)用,。針對數(shù)據(jù)繁多，動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警維護成本大的問題,，建立可持續(xù)的運維管理體系,，充分考慮未來資源體系的可拓展性。通過系統(tǒng)對接,、數(shù)據(jù)共享,，實現(xiàn)節(jié)約集約高效利用的動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警。針對信息傳遞成本高的問題,，細化梳理可復(fù)用的基本配置單元,，通過對數(shù)據(jù)源的選擇，實現(xiàn)智能化的數(shù)據(jù)抽取,，自動形成可視化,、可讀性高的專題報表，支持信息的導(dǎo)出與推送,。