1、“一張圖”模式發(fā)展背景

從20年代初期開(kāi)始,，隨著國(guó)家工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步的不斷推進(jìn)，日益擴(kuò)大的城市規(guī)模對(duì)政府的城市管理能力提出了新的要求,，而城市的多部門(mén)分散管理,，“條塊分割”、“橫向交叉”弊端暴露無(wú)遺,，各部門(mén)根據(jù)自己的職能分工,，制定了不同層級(jí)、不同類(lèi)型的多種規(guī)劃成果,，影響了規(guī)劃管理的科學(xué)性和管理工作的效率,，不能滿足城市的生產(chǎn)建設(shè)需求。因此,，國(guó)家組建自然資源部意在從整體上對(duì)城市發(fā)展中的問(wèn)題進(jìn)行管理,。

而國(guó)土資源“一張圖”正是在這一背景下提出，其建設(shè)目標(biāo)為服務(wù)“兩統(tǒng)一”管理職責(zé),，支撐調(diào)查監(jiān)測(cè),、管理服務(wù)、監(jiān)管決策,、系統(tǒng)共享,；其內(nèi)容為建設(shè)“一張網(wǎng)”“一張圖”“一個(gè)平臺(tái)”，以及調(diào)查評(píng)價(jià),、政務(wù)服務(wù),、監(jiān)管決策三大應(yīng)用體系。隨著我國(guó)空間規(guī)劃體系改革探索的推進(jìn),，“一張圖”的內(nèi)涵也在不斷深化,，經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”到“多規(guī)合一一張藍(lán)圖”，再到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的轉(zhuǎn)變,，在不同階段其內(nèi)涵和作用存在較大的區(qū)別,。

2、“一張圖”模式內(nèi)容解析

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《自然資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的描述可知,，它是以自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并以信息平臺(tái)為底板，結(jié)合各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃編制逐步形成的,，目的是推進(jìn)政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互,。

“一張圖”的構(gòu)建包括三個(gè)步驟：一是基于“三調(diào)”成果整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)和信息，形成現(xiàn)狀“一張底圖”,；二是推進(jìn)各地國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè),，推進(jìn)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃的編制,，平臺(tái)匯交疊加，形成以“一張底圖”為基礎(chǔ),，可層層打開(kāi),、動(dòng)態(tài)更新的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”；三是國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施信息系統(tǒng)的建設(shè),，通過(guò)調(diào)用國(guó)土空間信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)及工具庫(kù),，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警與實(shí)施監(jiān)督。

（1）平臺(tái)是建設(shè)“一張圖”的基礎(chǔ)載體

其中要求以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入包括以三調(diào)為基礎(chǔ)的一張底圖,、各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃的成果數(shù)據(jù),、各類(lèi)空間管理數(shù)據(jù)，以及相關(guān)的儲(chǔ)存,、計(jì)算、安全的基礎(chǔ)配套,。一張底圖：以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ),，采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系和1985國(guó)家高程基準(zhǔn)，整合空間規(guī)劃所需的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息,，包括基礎(chǔ)測(cè)繪,、資源調(diào)查、遙感影像,、地理信息,、地質(zhì)信息、資源管理,、社會(huì)數(shù)據(jù),、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、國(guó)土空間信息等多元數(shù)據(jù),，通過(guò)數(shù)據(jù)融合,、集成、質(zhì)檢等過(guò)程形成坐標(biāo),、邊界統(tǒng)一且隨著年度國(guó)土利用變更補(bǔ)充調(diào)查,、大數(shù)據(jù)以及部門(mén)間的信息共享及時(shí)更新與細(xì)化的底圖。

（2）各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)

充分利用自然資源“一張圖”中的底數(shù)數(shù)據(jù)和相關(guān)大數(shù)據(jù)資源，支撐統(tǒng)一的空間規(guī)劃編制,，科學(xué)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線,、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護(hù)線,，完善芒體功能區(qū)制度,，統(tǒng)一空間管理規(guī)則，許將相關(guān)數(shù)據(jù)沉淀到“一張圖”主體智慧國(guó)土空間規(guī)劃框架中,，形成自然資源“一張圖”中的底線數(shù)據(jù),。第三，從自然資源“一張罔”中抽取相關(guān)要素,，形成自然資源“一張圖”若干專(zhuān)題中的重要子集之——國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”,，集中展示國(guó)土空間規(guī)劃藍(lán)罔和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用管制規(guī)則。

平臺(tái)總體框架圖

來(lái)源：《關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》（2019）

（3）國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)

實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)基于平臺(tái)構(gòu)建的一個(gè)應(yīng)用系統(tǒng),，通過(guò)利用平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),，直接作用與輔助規(guī)劃編制管理以及城市空間的管理，為逐步實(shí)現(xiàn)可感知,、能學(xué)習(xí),、善治理和自適應(yīng)的智慧規(guī)劃提供基礎(chǔ)同時(shí)系統(tǒng)與“一張圖”中其它應(yīng)用系統(tǒng)相互銜接，為其它應(yīng)用提供信息服務(wù)和基礎(chǔ)依據(jù),，并匯集其它應(yīng)用的反饋數(shù)據(jù),。根據(jù)國(guó)家的要求，該系統(tǒng)面向政府,、自然資源主管部門(mén)及相關(guān)部門(mén),、規(guī)劃編制/評(píng)估單位、科研院所,、企事業(yè)單位,、社會(huì)公眾等多元主體，并提供國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖應(yīng)用,、國(guó)土空間規(guī)劃分析評(píng)價(jià),、國(guó)土空間規(guī)劃成果審查與管理、國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警,、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警等業(yè)務(wù)應(yīng)用以及指標(biāo)模型管理等支撐應(yīng)用,。

3、“一張圖”模式特點(diǎn)分析

特點(diǎn)一：全要素,，全覆蓋,，全過(guò)程信息服務(wù)

結(jié)合國(guó)家監(jiān)測(cè)指標(biāo)要求，對(duì)安全,、創(chuàng)新,、協(xié)調(diào),、綠色、開(kāi)放,、宜居六個(gè)關(guān)鍵維度展開(kāi)周期性的體檢,，基于單項(xiàng)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)值結(jié)合空間化的目標(biāo)值、參考值進(jìn)行評(píng)分,，并形成綜合評(píng)分,，支持圖文聯(lián)動(dòng)與時(shí)序趨勢(shì)的監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間健康態(tài)勢(shì)的智能化識(shí)別,。

特點(diǎn)二：空間話可落地的量化指標(biāo)管理

結(jié)合人口,、活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù),，匯集空間單元的開(kāi)發(fā)利用情況,，進(jìn)行時(shí)間、區(qū)域等多維度比對(duì),。從節(jié)約集約用地角度出發(fā),，匯集全市土地使用的情況、開(kāi)發(fā)成本及地均GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),，支持土地集約利用,、存量挖掘等開(kāi)發(fā)利用決策。

特點(diǎn)三：構(gòu)建全業(yè)務(wù)管理閉環(huán)

系統(tǒng)通過(guò)構(gòu)建監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警數(shù)據(jù)體系編目,、指標(biāo)模型體系和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù),，打通數(shù)據(jù)通道，建立貫穿于業(yè)務(wù)實(shí)體中的預(yù)警探針,，按行政層級(jí)落實(shí)監(jiān)督預(yù)警的責(zé)任主體,，實(shí)現(xiàn)智能化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、周期體檢,、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估、及時(shí)預(yù)警,，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)施落地的一站式監(jiān)督管理,。

特點(diǎn)四：構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

對(duì)全市域的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一呈現(xiàn),，重點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)的更新周期,、更新時(shí)間線、覆蓋程度,、監(jiān)測(cè)的具體指標(biāo)時(shí)序變化趨勢(shì)等進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管,，并以集中報(bào)表，圖表聯(lián)動(dòng)的形式呈現(xiàn),，實(shí)現(xiàn)智能化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),。

4、“一張圖”構(gòu)建的意義

（1）城市發(fā)展思想的改變

空間規(guī)劃改革，國(guó)土空間規(guī)劃體系,、“一張圖”的構(gòu)建是通過(guò)對(duì)空間資源的緊約束,，去倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，是城市建設(shè)理念由無(wú)序發(fā)展轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升,、全域管控,、存量發(fā)展、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要里程碑,，其代表的不僅是實(shí)踐上更是思想上的轉(zhuǎn)變,。而城市作為一個(gè)三維甚至四維的空間，在這樣的建設(shè)理念下,，僅僅依靠傳統(tǒng)規(guī)劃偏二維的管控是不夠的,。因此各城市對(duì)立體空間進(jìn)行管控的需求將變的愈加強(qiáng)烈，更加注重城市空間的改造提升和利用以及后續(xù)的管理過(guò)程,。而城市設(shè)計(jì)作為立體空間深度刻畫(huà)的有力工具和城市管控精細(xì)化延伸的有效手段,，其作為管理角色的運(yùn)作將得到重視，發(fā)展導(dǎo)向也將逐步從政績(jī)表達(dá)轉(zhuǎn)向?qū)嵤┞鋵?shí),、從設(shè)計(jì)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向管理并重,。同時(shí)由于“一張圖”權(quán)責(zé)分明、相互兼容,、面向?qū)嵤?、統(tǒng)一管理等運(yùn)行特點(diǎn)，城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作也是面向“一張圖”的一個(gè)基礎(chǔ)條件,。在“推力”與“拉力”的共同作用下,，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作的思想前提。

（2）多部門(mén),、多規(guī)劃,、多數(shù)據(jù)的融合

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容與特點(diǎn)的解析，隨著空間規(guī)劃改革,、“一張圖”的建立,，各類(lèi)規(guī)劃、國(guó)土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù),、管理數(shù)據(jù)都將集中到“一張圖”中并動(dòng)態(tài)更新,，同時(shí)各部門(mén)間的壁壘被打破，實(shí)現(xiàn)了各部門(mén)間的橫向連通和數(shù)據(jù)共享,。這種多部門(mén),、多規(guī)劃、多數(shù)據(jù)融合的共生狀態(tài),，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作行政操作上的契機(jī),。主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

首先,，在“一張圖”統(tǒng)一協(xié)調(diào)路徑及并聯(lián)審批系統(tǒng)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，與城市設(shè)計(jì)相關(guān)的各部門(mén)可以進(jìn)行實(shí)時(shí)溝通協(xié)調(diào),，共同協(xié)助并參與城市設(shè)計(jì)意愿收集,、組織編制、審批等運(yùn)作方式,，使城市設(shè)計(jì)成果綜合了相關(guān)部門(mén)的訴求與意愿,。當(dāng)城市設(shè)計(jì)成果納入“一張圖”后，由于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),，各相關(guān)部門(mén)也可通過(guò)“一張圖”方便的查閱,、調(diào)取并使用城市設(shè)計(jì)成果。由此,，城市設(shè)計(jì)解決了與過(guò)多部門(mén)管理事權(quán)關(guān)聯(lián)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)（制度化阻力中所提到的部門(mén)難以溝通協(xié)調(diào),，各類(lèi)城市設(shè)計(jì)被迫分散在各部門(mén)等負(fù)面效應(yīng)），使城市設(shè)計(jì)得以構(gòu)建統(tǒng)一的制度化運(yùn)作方式,，以及一套有效的保障措施,。

其次，面向“一張圖”的城市設(shè)計(jì)在編制與修改時(shí),，可以獲取動(dòng)態(tài)更新的遙感影像,、基礎(chǔ)地理、基礎(chǔ)地質(zhì),、地理國(guó)情普查等現(xiàn)狀類(lèi)數(shù)據(jù),，發(fā)改、園林,、住建,、交通、水利,、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)共享的國(guó)土空間相關(guān)信息（規(guī)劃及調(diào)查數(shù)據(jù)等）以及管理信息,。并且這些數(shù)據(jù)均采用統(tǒng)一格式、坐標(biāo)及邊界,，數(shù)據(jù)內(nèi)容經(jīng)過(guò)查驗(yàn)與兼容性檢查,。在此基礎(chǔ)上，城市設(shè)計(jì)形成了完善的編制基礎(chǔ),，減少了重復(fù)獲取資料所浪費(fèi)的資源,，并從根源上抑制了城市設(shè)計(jì)與其它規(guī)劃在工作和內(nèi)容上的沖突與矛盾,，為城市設(shè)計(jì)的制度化運(yùn)作鋪墊基礎(chǔ),。

（3）統(tǒng)一參與渠道的建立

根據(jù)“一張圖”內(nèi)容的解析，“一張圖”應(yīng)建設(shè)統(tǒng)一的公眾參與系統(tǒng),。當(dāng)城市設(shè)計(jì)在面向“一張圖”運(yùn)作時(shí),，公眾可以通過(guò)參與系統(tǒng)統(tǒng)一接收信息的線上推送與公示,，了解城市設(shè)計(jì)的制定過(guò)程與內(nèi)容，并可通過(guò)參與系統(tǒng)迅速,、統(tǒng)一地對(duì)于城市設(shè)計(jì)編制內(nèi)容及實(shí)施情況進(jìn)行意見(jiàn)反饋,。同時(shí)通過(guò)與實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)、聯(lián)合審批系統(tǒng)的銜接,，可以使公眾線上查閱規(guī)劃及相關(guān)管理數(shù)據(jù),，并參與規(guī)劃的管理與決策。而對(duì)于城市設(shè)計(jì)的管理者與編制者來(lái)說(shuō),，也能通過(guò)統(tǒng)一的線上參與渠道,，迅速地咨詢并采集公眾意見(jiàn)，來(lái)指導(dǎo)后續(xù)的編制與管理工作,。由此,，公眾主動(dòng)參與的便捷性、可行性與積極性都將大大提升,，上位收集效率也同樣得到提升,。使城市設(shè)計(jì)在制度化運(yùn)作中可快速的收集公眾意愿，并反映在其運(yùn)作的過(guò)程之中,，解決了城市設(shè)計(jì)成果不符合或與公共需求相悖的現(xiàn)象,，使城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作發(fā)揮實(shí)際效用。形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作意志體現(xiàn)上的契機(jī),。

（4）信息化管理的普及

隨著“一張圖”分布式信息化平臺(tái)建設(shè)的全面推進(jìn),，其將成為國(guó)土空間規(guī)劃體系的“基礎(chǔ)設(shè)施”和“神經(jīng)中樞”，代表著城市管理數(shù)據(jù)化,、信息化的全面普及,。

根據(jù)上文“一張圖”的內(nèi)容及特點(diǎn)的分析，當(dāng)城市設(shè)計(jì)面向“一張圖”制度化運(yùn)作時(shí),，城市設(shè)計(jì)可將相關(guān)數(shù)據(jù),、成果、工具按數(shù)字化的格式進(jìn)行導(dǎo)入,，借助“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng),、并聯(lián)審批系統(tǒng)等其它相關(guān)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資料的統(tǒng)一管理（包括可視化的檢索查閱,、修改,、對(duì)比分析、更新等）,，并輔助城市設(shè)計(jì)的實(shí)施,、監(jiān)測(cè)、評(píng)估及動(dòng)態(tài)維護(hù)等管理工作,。在這種全面數(shù)字化管理的模式下,，城市設(shè)計(jì)的管理效率大大增加,，并減少了紕漏。由此,，在面對(duì)大量城市設(shè)計(jì)共存的狀態(tài)時(shí),，城市設(shè)計(jì)的統(tǒng)一、持續(xù)管理運(yùn)作成為了現(xiàn)實(shí),，形成了城市設(shè)計(jì)制度化運(yùn)作技術(shù)工具上的契機(jī),。

總之，國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)是國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)與保障,，是貫穿國(guó)土空間規(guī)劃全程的重要信息抓手,。可針對(duì)指標(biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系會(huì)根據(jù)新發(fā)展的兼著需求動(dòng)態(tài)變化的情況,，構(gòu)建可拓展的指標(biāo)模型標(biāo)準(zhǔn)體系,，以高配置、高拓展能力提高建設(shè)效率,。針對(duì)空間差異化大,，不同區(qū)域的模型難以直接復(fù)用的問(wèn)題，拆分出可以復(fù)用的的模型基本組件與需要因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,、運(yùn)算規(guī)則,、關(guān)鍵參數(shù)權(quán)重等，以可視化拖拉拽的形式支持快速的無(wú)代碼模型注冊(cè)及調(diào)用,。針對(duì)數(shù)據(jù)繁多,，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警維護(hù)成本大的問(wèn)題，建立可持續(xù)的運(yùn)維管理體系,，充分考慮未來(lái)資源體系的可拓展性,。通過(guò)系統(tǒng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享,，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約高效利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警,。針對(duì)信息傳遞成本高的問(wèn)題，細(xì)化梳理可復(fù)用的基本配置單元,，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)源的選擇,，實(shí)現(xiàn)智能化的數(shù)據(jù)抽取，自動(dòng)形成可視化,、可讀性高的專(zhuān)題報(bào)表,，支持信息的導(dǎo)出與推送。