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摘要：本文簡要分析了深圳市城市更新發(fā)展過程中工改項目的發(fā)展歷程,，通過對工改政策進行簡單地梳理及分析,，概述工改政策的不斷變更迭代對深圳市工改的影響。

關(guān)鍵詞：城市更新,、工改,、政策

一,、政策的迭代

城市第二產(chǎn)業(yè)保護的目的是保留產(chǎn)業(yè)的多重性和完整性,，給與城市發(fā)展強有力的支撐，避免產(chǎn)業(yè)空心化,，并且應該做到在不同時期對重點產(chǎn)業(yè)進行有策略的挖掘和開發(fā),。深圳的工改政策經(jīng)歷數(shù)十年迭代，轉(zhuǎn)讓受限,、受讓人限制,、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、土地年限等政策趨嚴的情況下,，由于深圳土地資源緊缺和產(chǎn)業(yè)政策傾斜,，“工改工”成為深圳地產(chǎn)商角逐的重要陣地。

二,、政策的梳理

1,、初期階段

深圳工改政策經(jīng)過不斷的摸索推進管理，從最初頒布的《關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》（深府〔2007〕75號）明確工業(yè)區(qū)升級改造的范圍包括不符合工業(yè)布局規(guī)劃和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的工業(yè)區(qū),、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的工業(yè)區(qū),、建筑容積率偏低、土地利用率低的工業(yè)區(qū),、內(nèi)部規(guī)劃不合理,、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、建筑質(zhì)量差的工業(yè)區(qū),，明確改造方式分為綜合整治,、重建和政府征收三種改造方式，確定改造原則和要求,、組織實施和扶持政策,。

為推進我市工業(yè)區(qū)升級改造試點項目的實施并加強后續(xù)管理，《關(guān)于推進我市工業(yè)區(qū)升級改造試點項目的意見》（深府辦〔2008〕35號）的發(fā)布加快我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,，堅持“產(chǎn)業(yè)第一”,，加快推進我市舊工業(yè)區(qū)升級改造，文件明確工業(yè)區(qū)升級改造工作的六個意見以及試點項目推進中應把握的五個問題,。

2,、規(guī)范階段

2009年12月1日正式印發(fā)《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導、市場運作,、公眾參與”為基本原則的城市更新體系,。《深圳城市更新辦法》是具有重要歷史意義的文件,，首次提出了城市更新的概念,，而不是之前的“升級改造”，明確其適用范圍覆蓋了各類舊區(qū),。首先,，設(shè)立了城市更新單元規(guī)劃制度,，提出了多種改造模式和改造方式。其次,，明確原權(quán)利人可作為更新改造實施主體,，改造項目無需由“發(fā)展商”實施，同時政府鼓勵權(quán)利人自行改造;最后,，《更新辦法》可覆蓋全市范圍各類更新改造類型,，是深圳城市更新的重大突破，標志著深圳由重點推進城中村改造邁向全面城市歷史性新階段,。

2012年1月21日印發(fā)的《深圳市更新辦法實施細則》,，繼續(xù)引導工業(yè)用地置換和改變了工改項目地價的計算?！渡钲谑懈罗k法實施細則》主要有以下幾點亮點：1、堅持并強調(diào)市場化運作,輔以政府組織實施及項目監(jiān)管,；2,、合理銜接歷史遺留違法建筑處理、國有土地上房屋征收與補償,、土地整備,、舊城舊村改造、零散危房改造政策,；3,、對《更新辦法》實施后的重大問題有針對性地提出解決方案。

3,、加強管理階段

2013年“1+6”文件（《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》,、《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》、《深圳市貫徹執(zhí)行

2013年12月6日正式印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<

4,、嚴管階段

2017年12月22日,，深圳市經(jīng)貿(mào)信息委發(fā)布《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法（征求意見稿）》，指出工業(yè)和產(chǎn)業(yè)用地不得建成“類住宅化”,，嚴禁廠房改公寓,，規(guī)定M1（土地性質(zhì)為普通工業(yè)用地）和M0（土地性質(zhì)為新型產(chǎn)業(yè)用地），不得建成“類住宅化”,，M1單套套內(nèi)建筑面積不得小于1000平方米,，MO單套套內(nèi)建筑面積不得少于500平方米。這份文件,，從嚴控建筑設(shè)計規(guī)定,、加大產(chǎn)權(quán)分割面積、提高產(chǎn)業(yè)準入與分割轉(zhuǎn)讓門檻,、首提產(chǎn)業(yè)監(jiān)管回收土地要求等五方面嚴管"工改工",，被業(yè)內(nèi)人士稱為“深圳史上最嚴的工改政策”,。

2018年6月正式印發(fā)《深圳市綜合整治類舊工業(yè)區(qū)升級改造操作規(guī)定（征求意見稿）》：對城市公共利益用地貢獻的情形進行建筑面積獎勵，多措并舉,，調(diào)動市場積極性參與舊工業(yè)區(qū)綜合整治,。《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)工業(yè)區(qū)塊線管理辦法的通知》（深府規(guī)〔2018〕14號）：從前期計劃立項到后期產(chǎn)業(yè)運營全面提升管控力度,，對工業(yè)區(qū)塊線的基本原則,、依據(jù)、定義以及適用范圍進行了詳細說明,。從嚴控建筑設(shè)計規(guī)定,、加大產(chǎn)權(quán)分割面積、提高產(chǎn)業(yè)準入與分割轉(zhuǎn)讓門檻,、首提產(chǎn)業(yè)監(jiān)管回收土地要求等五方面嚴管“工改工”,。主要包括以下內(nèi)容：規(guī)模總量：不少于270平方公里,；劃定標準：一級線：保障城市長遠發(fā)展而確定的工業(yè)用地管理線,；二級線：穩(wěn)定城市一定時期工業(yè)用地總規(guī)模、未來逐步引導轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地過渡線,。比例：各區(qū)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地的面積不得低于轄區(qū)區(qū)塊線總用地面積的60%,。單個區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地面積，原則上不低于該區(qū)塊總用地面積的60%,。管理要求：一級線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地應予以嚴格保護,，原則上不得建設(shè)商品住宅和大型商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施，除因公共服務(wù)設(shè)施,、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施（含軌道車輛段,、停車場上蓋開發(fā)）、綠地等公共利益需要,，原則上不得調(diào)整為其他非工業(yè)用途,。二級線內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地在本辦法有效期內(nèi)應予以保留，除因公共服務(wù)設(shè)施,、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施（含軌道車輛段,、停車場上蓋開發(fā)）、綠地等公共利益需要,，以及為促進產(chǎn)城融合確需安排的會議展示,、商業(yè)零售、餐飲酒店等配套設(shè)施外,，原則上不得作為其他非工業(yè)用途,。

2019年3月15日，深圳深圳市規(guī)劃與自然管理局發(fā)布了《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》其中最引人關(guān)注的是第六條,，該條規(guī)定：在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施支撐的前提下,，規(guī)劃為工業(yè)的舊工業(yè)區(qū),，可申請按照簡易程序調(diào)整法定圖則用地功能建設(shè)人才住房、安居型商品房或公共租賃住房,。

2019年5月16日,，深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范已出讓未建用地土地用途變更和容積率調(diào)整的處置辦法》(深府辦規(guī)〔2019〕3號，以下簡稱《處置辦法》)已正式發(fā)布,，有效期五年,。對于由工業(yè)、物流倉儲用地等變更為居住用地的,，《處置辦法》要求需按照生效法定圖則確定的容積率核算建筑面積,。其中，住宅部分均建設(shè)為可銷售的人才住房,，配套商業(yè)部分按照有關(guān)管理規(guī)定建設(shè)和銷售,。

2020年4月22日，深圳市住房和建設(shè)局關(guān)于印發(fā)《深圳市住房發(fā)展2020年度實施計劃》的通知,，其中明確了2020年商品住房總體目標計劃安排用地125公頃,、建筑面積約8563萬平方米，計劃供地擬建設(shè)6.3萬套,。其中，供地方面,，包括新供應用地50公頃,更新整備用地75公頃,。通知強調(diào)，我市居住用地占建設(shè)用地的22.6%,，遠低于25%-40%的下限國家標準,，難以滿足人口快速增長條件下的住房需求增長和品質(zhì)提升要求。結(jié)合《深圳市國土空間總體規(guī)劃》和“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃研究,，建議通過新供應居住用地,、工業(yè)用地功能調(diào)整等多種渠道，實現(xiàn)居住用地占全市建設(shè)用地比例逐步提高至25%,。

三,、政策的影響

政策頻繁調(diào)整下，類住宅化和傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)模式逐漸受到限制,，在實際項目中越來越難以操作,。《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》在已在建筑設(shè)計,、轉(zhuǎn)讓對象設(shè)置了嚴苛門檻,，企業(yè)通過工改之名，行房地產(chǎn)售賣之實這種“掛羊頭賣狗肉”的渠道基本被斬斷,，類住宅化模式未來將會遭遇更大的政策限制,。此外,，房地產(chǎn)調(diào)控政策中商務(wù)公寓只租不售、暫停非自然人購買住房的規(guī)定對以“高周轉(zhuǎn)”模式為生的房企形成較大壓力,，傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展空間也被進一步壓縮,。

工改政策的不斷變更迭代對深圳市工改的影響主要是合理引導城市更新，調(diào)整拆除重建類項目構(gòu)成,，嚴格控制“工改商”“工改居”,，大幅度提高城市更新中舊工業(yè)區(qū)“工改工”比例，支持國有企業(yè)參與“工改工”項目改造,，簡化單一權(quán)利主體城市更新“工改工”項目流程,，將審批時限壓縮三分之一，放寬舊工業(yè)區(qū)綜合整治準入條件,，適度提高開發(fā)強度,，鼓勵企業(yè)在符合規(guī)劃、安全標準且不改變用途的前提下,，通過廠房加層,、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等途徑提高土地利用率,，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求,，更好的完善落實“產(chǎn)業(yè)第一”的發(fā)展思路。