“做好村莊規(guī)劃工作”是2020年中央一號文件的要求。伴隨國土空間規(guī)劃體系的建立與實施,，各省自2019年至今陸續(xù)出臺村莊規(guī)劃編制技術導則（指南），原村莊規(guī)劃的定位,、技術要求都有了較大變化,，要做好一個村莊規(guī)劃越來越難，這對技術工作提出了更新更全面的要求,。結合規(guī)劃項目經歷,，為更好開展相關工作，本文主要對規(guī)劃編制實操環(huán)節(jié)的技術要點和工作思路進行探討,。
關鍵詞：多規(guī)合一,、村莊規(guī)劃、技術,、要點
1.村莊規(guī)劃的概念與定位
村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃,，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動,、實施國土空間用途管制,、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據,。要整合村土地利用規(guī)劃,、村莊建設規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現土地利用規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合,，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃[1]。
2.村莊發(fā)展背景
從全國范圍來看,，經歷了快速城鎮(zhèn)化的進程后,，由于城鎮(zhèn)擴張和村莊兼并等一系列原因，我國自然村落大幅度減少[2],，鄉(xiāng)村地區(qū)正面對農村人口流動和鄉(xiāng)村經濟衰退的“收縮”現實,。調查顯示，2018年全國農村宅基地平均空置率為10.7%,，部分地區(qū)村莊宅基地空置率最高達到71.5%[3],。加上農村居民點的建設受到不同時期政策影響，存在選址隨意性,、建設不合理,、侵占耕地空間等突出問題；同時,，尚未改變的城鄉(xiāng)二元政策制度供給,，也造成了農村土地弱勢供給,、土地使用功能單一、人居環(huán)境特色破敗等一系列問題,，一些鄉(xiāng)村即使發(fā)展基礎良好,，也仍是主要人口的外流地。面向新型城鎮(zhèn)化進程,，仍有大量的農村人口有落戶城市的需求,，農村人口和農村數量還將處于持續(xù)下行的通道。
3.村莊規(guī)劃的變化與要求
由多規(guī)各編到多規(guī)合一：原村莊規(guī)劃從城規(guī)和土規(guī)兩個維度開展較多,，村莊總體規(guī)劃,、村莊布局規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃,、村莊整治規(guī)劃,、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃,、村土地利用規(guī)劃多規(guī)各編,。可以從兩個維度分析村莊規(guī)劃編制的現狀,，即可理解其變化的內涵和必要性,。總結來說,，城規(guī)維度下開展的村莊規(guī)劃存在重視村莊,，內容大而全，但缺乏針對性,、重建設輕保護,、重建設輕管理的問題；土規(guī)維度下開展的村莊規(guī)劃則存在重保護但建設指引不夠,、成果不易懂的問題,。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和國土空間規(guī)劃體系的建立，新形勢下的村莊規(guī)劃應運而生,。
2019年3月8日,，總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議，提出按照先規(guī)劃后建設的原則編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃,。同時應充分結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,。
4.規(guī)劃編制的技術要求
4.1轉變思路，重視調查
不局限于原有單一規(guī)劃思路,，建立多規(guī)合一思維,，激發(fā)公眾參與，詳實資料收集,，重視現狀調查,。按照相關文件精神，村莊規(guī)劃包括村莊發(fā)展建設、土地利用,、產業(yè),、交通、公服設施,、基礎設施等內容,。應做到開門編制、深入農村,、公眾參與,。在此過程中，如何得到各級部門的重視和及基層民眾的理解與支持并主動參與規(guī)劃編制顯得尤為重要,。
工作組織：根據已有項目總結,，可采用“1+1+1模式”，即：1級統(tǒng)籌：縣（區(qū)）自然資源部門相關股室技術統(tǒng)籌,，協(xié)調縣級部門的資料收集,、成果驗收等；1次會議：由鎮(zhèn)（鄉(xiāng),、街道辦）人民政府組織鎮(zhèn),、村領導干部、村民（或村民代表）召開會議,，對該項工作的總體要求和工作分工做出部署,；1級宣傳：由村級領導組織召開全體村民、企業(yè)業(yè)主大會,，征求意見供后期工作開展提供思路,。
資料收集：資料收集應涵蓋自然資源、住建,、統(tǒng)計,、發(fā)改、環(huán)保,、旅游,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級部門，資料收集過程中應明確資料來源及資料內容,。在實際工作中常遇到一邊編制規(guī)劃一邊補充資料的情況,，增加了較大的工作量。由于測繪,、統(tǒng)計數據的涉密性,，技術單位應提前做好保密協(xié)議簽署、數據保密的相關工作,。
現狀調查：現狀調查要全面涵蓋人口,、經濟水平,、土地利用、產業(yè)發(fā)展,、公服設施配備,、基礎設施狀況、居住條件,、環(huán)境衛(wèi)生,、民意訴求、重要規(guī)劃,、周邊發(fā)展態(tài)勢,、區(qū)內重大項目規(guī)劃等。人口,、經濟以統(tǒng)計部門數據為準,，土地利用數據來源于最新三調成果，產業(yè)發(fā)展通過資料收集和實地調查問詢,，公服,、基礎設施、居住條件,、環(huán)境衛(wèi)生通過實地調查統(tǒng)計,，民意訴求通過入戶調查記錄綜合分析所得,，重要規(guī)劃,、周邊發(fā)展等可通過上級部門收集資料和相關規(guī)劃中得出。其中,，入戶調查對象的選取應具有地域分布,、家庭類型的代表性，入戶調查數量以總戶數20%為宜,，村域區(qū)片差異性較大的適當增加比例,。
村規(guī)劃調查表樣式
4.2區(qū)別村莊類型，找出發(fā)展短板,，明確發(fā)展需求
結合實地調查數據分析村域發(fā)展短板,，匯總多方意見、明確發(fā)展需求是規(guī)劃編制的必須步驟,。從現狀問題出發(fā),，通過解決問題尋求村莊長遠健康發(fā)展乃規(guī)劃之意義所在。當前農村面臨諸多問題,，多表現在人口外流,、交通受限、基礎設施配套不全,、土地利用集約節(jié)約程度低,、產業(yè)經濟發(fā)展落后,。通過現狀調查數據的分析整理，立足于民眾的訴求和區(qū)域發(fā)展的態(tài)勢,，可主要從以下幾方面入手去探尋村莊發(fā)展短板,，為下一步規(guī)劃指引出方向。
①人口：從戶籍人口和常住人口的變化趨勢分析村莊人口活力,，結合產業(yè)現狀和經濟水平分析原因,；②交通設施：從對外道路、村主干道,、組（社）道路,、入戶道路的道路水平和通達程度進行分析；③人居環(huán)境及基礎設施：結合人居環(huán)境整治三年行動方案要求,，彌補不足,，找出提升方向，結合區(qū)域建筑風格,，提出人居環(huán)境風貌整治的方案,；④土地利用：重點從村內土地利用結構、人均耕地保護,、人均建設用地水平,、土地耕作條件、土地整治空間,、規(guī)劃期內土地利用需求進行分析,，找出土地利用的瓶頸和解決方案；⑤產業(yè)發(fā)展：從現有產業(yè)發(fā)展數量,、規(guī)模,、產值、解決就業(yè)人口等分析產業(yè)發(fā)展的類型,，現有產業(yè)發(fā)展的局限因素,，結合未來大區(qū)域的發(fā)展趨勢尋求新的突破。
4.3精準定位,，提出思路
準確的發(fā)展定位和發(fā)展思路是規(guī)劃成果的精髓,。黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn),、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出一系列重大部署,，出臺一系列政策舉措。每年度中央1號文件都以關注三農為主要內容,，顯示出國家對鄉(xiāng)村振興的高度重視,，其中提出很多政策趨勢，與村莊發(fā)展規(guī)劃息息相關,。村莊規(guī)劃需要發(fā)展的眼光,，結合宏觀政策和區(qū)域優(yōu)劣勢分析才能準確提出發(fā)展定位,。避免千村一品，不照抄照搬,。發(fā)展定位要根據村域文化,、自然資源、發(fā)展優(yōu)勢,、政策導向,，區(qū)別村莊類型，分析村莊在區(qū)域環(huán)境中發(fā)揮的獨特優(yōu)勢和具備條件,，從農業(yè)產業(yè)化,、鄉(xiāng)村旅游、城郊融合等多角度分析,，提煉出精準的定位,，并用簡單驚艷的語言將其表達。
如川北某藏族鄉(xiāng)幾村連片,，因地處旅游環(huán)線,，屬九寨溝、黃龍景區(qū)輻射區(qū),，生態(tài)環(huán)境極好,，民族文化留存完好，緊鄰大熊貓國家公園規(guī)劃區(qū),，高山生態(tài)農業(yè)發(fā)展具備條件,，是城市人群自駕休閑康養(yǎng)的好去處，則定位其為“藏韻康養(yǎng)小鎮(zhèn)”,；川中某村位于城市近郊,，農業(yè)發(fā)展基礎較好,，自然條件優(yōu)越,，具備發(fā)展近郊旅游農事體驗的優(yōu)越條件，可定位為“城市近郊農旅發(fā)展示范區(qū)”,。
在精準定位的基礎上,，描繪出了一張美麗的夢想藍圖，要將其實現,，則是規(guī)劃編制要解決的第二個問題,。鄉(xiāng)村要振興需要產業(yè)發(fā)展的帶動，在全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中已經有很多成熟的案例,，規(guī)劃編制中可參照類似地區(qū)發(fā)展經驗和實際條件提出發(fā)展思路,，既有成熟的發(fā)展套路又符合村莊實際的可以參考，但也要因地制宜,，提出獨特的發(fā)展思路,。如在鄉(xiāng)村近郊旅游發(fā)展的規(guī)劃中,，應充分考慮旅游客源、交通,、消費習慣的地區(qū)差異性,，農業(yè)產業(yè)化發(fā)展過程中應充分考慮自然條件的差異性。
4.4詳細規(guī)劃,，重視保障
詳細完整的規(guī)劃內容和保障措施是規(guī)劃的軀干,。在規(guī)劃編制中，在規(guī)劃定位的指引下,，將人口,、土地利用、產業(yè)發(fā)展,、公共服務設施,、基礎設施、村莊建設等社會經濟多方面進行科學合理規(guī)劃,。規(guī)劃要從解決基礎的,、緊迫的問題入手，結合重大項目實施,，確保規(guī)劃落地,，避免以往村莊規(guī)劃的“假、大,、空”,，重點落實各項規(guī)劃指標：
優(yōu)化農村生產、生活,、生態(tài)空間布局,、優(yōu)化土地利用結構。農村空心化越來越明顯,，全面調查村內閑置,、低效集體建設用地，通過土地整治達到農村建設用地高效利用和農用地規(guī)模的穩(wěn)定,、提升,。在符合國土空間規(guī)劃前提下，通過村莊整治,、土地整理等方式節(jié)余的農村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)項目[3],。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，根據需要做好產業(yè)用地的合理布局,；
結合村莊建設和產業(yè)發(fā)展需求做好建設用地規(guī)?？刂啤⒖茖W布局新增建設用地并提出用地強度要求,。在居住自然條件較差,、地質災害區(qū)搬遷,、農民有意愿集中居住的地區(qū)、產業(yè)發(fā)展區(qū)要依據調查數據,、落實村莊建設選址,，充分掌握用地需求，做到規(guī)劃落地,，對村內發(fā)展選址未定的留白處理,。產業(yè)用地的規(guī)劃遵從國家政策，農村集體建設用地可以通過入股,、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè),，這從一定層面可以解決建設用地需求的難題；
提出產業(yè)發(fā)展布局和思路,。產業(yè)發(fā)展要具有可操作性,，從自身優(yōu)勢、市場潛力,、發(fā)展基礎,、配套設施、政策指引等進行分析,。發(fā)展思路要做到發(fā)揮優(yōu)勢,、彌補短板；
提出人居環(huán)境整治方案,。人居環(huán)境的提升將會是規(guī)劃落實后的直接體現,，現在很多行政村已經有過新農村建設的經驗。規(guī)劃中多聽取各級領導的指導思想和關切,。在房屋布局,、戶型結構、外墻風貌,、景觀打造等都要提出符合地方實際且經濟可靠的方案,。
提出規(guī)劃保障措施。具體實施方能體現規(guī)劃的價值,，提出切實可行的保障措施尤為重要,。規(guī)劃保障措施通常涵蓋三個維度：組織管理、資金來源,、制度保障。結合新農村發(fā)展的趨勢,，將建設用地管控,、永久基本農田管控、生態(tài)環(huán)境保護納入,，在組織管理中要重點引入村民自治,，擬定村規(guī)民約,。
4.5多規(guī)合一，上下銜接
多規(guī)合一是規(guī)劃的血脈?，F階段的村莊規(guī)劃大多都先于上級國土空間規(guī)劃編制而開展,，或與上級國土空間規(guī)劃同步編制。從客觀上村莊規(guī)劃成果應與上級國土空間規(guī)劃保持一致,，與上位規(guī)劃保持協(xié)調,。編制過程中，重點要在耕地與基本農田保護,、生態(tài)保護,、區(qū)位分析、區(qū)位發(fā)展方向,、重大項目落實上與上位規(guī)劃保持密切銜接,。因此，在規(guī)劃編制過程中,，反復調整在所難免,，也導致技術工作量的多次增加。
結語：現階段的村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村振興的切實要求,，明確規(guī)劃目標要求,、梳理技術要點難點、科學有序編制尤為重要,，編制技術單位應充分發(fā)揮其專業(yè)性編制出實用性的規(guī)劃,，為區(qū)域社會經濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興大業(yè)獻計獻策,，發(fā)揮積極作用,。
國家建設部一級房地產評估機構 資產(含證券期貨)評估機構
全國范圍執(zhí)業(yè)土地估價機構 全國A級資信土地估價機構
土地規(guī)劃甲級資質工程咨詢機構 土地登記代理機構
Copyright 2022 © 深圳市國策房地產土地資產評估有限公司 版權所有 粵ICP備10040144號
