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摘要：自建國(guó)以來(lái),，城鎮(zhèn)住房制度幾經(jīng)變革，以1978年改革開(kāi)放為分界線(xiàn),，在此之前我國(guó)實(shí)行在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的以配給制為主的住房制度,，而改革開(kāi)放后,，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方向發(fā)展的以市場(chǎng)化為主的住房制度的轉(zhuǎn)制新時(shí)期，隨著改革開(kāi)放的不斷深入,、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化,、住房市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，中低收入家庭的住房問(wèn)題逐漸浮出,，因此針對(duì)中低收入家庭的住房保障政策及制度的必要性便愈發(fā)顯著,，住房保障制度體系的建立也應(yīng)運(yùn)而生。但是,，就目前來(lái)說(shuō),，我國(guó)的住房保障制度體系還是存在有一定問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：住房保障  完善  法律

一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)“居者有其屋”的社會(huì)一定是一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì),，不僅在于住房本身作為人類(lèi)的生存需要,，在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，住房不單具有商品屬性,，還有財(cái)產(chǎn)屬性,、社會(huì)屬性和政治屬性，住房問(wèn)題是衡量一個(gè)社會(huì)生活水平和社會(huì)保障狀況的重要標(biāo)志,，也是社會(huì)普遍關(guān)心的問(wèn)題,，住房問(wèn)題關(guān)系到一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的重要前提,。

一、我國(guó)住房保障制度發(fā)展歷程

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單一住房供給與福利分房（改革開(kāi)放前）

這一時(shí)期我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,，城鎮(zhèn)住房的建設(shè)和供給帶有明顯的計(jì)劃性和福利性,，住房建設(shè)計(jì)劃由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)，然后再由具體單位組織建設(shè),，向城鎮(zhèn)職工提供低租金的住房。由此一定程度上改善了廣大城鎮(zhèn)職工的居住條件,，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及推進(jìn)國(guó)家建設(shè)發(fā)揮了重要作用,。

（二）改革開(kāi)放與住房市場(chǎng)化改革的探索（1978—1998年）

改革開(kāi)放后，為解決當(dāng)時(shí)住房嚴(yán)重短缺問(wèn)題,，國(guó)家開(kāi)始積極推動(dòng)以住房商品化,、社會(huì)化為目標(biāo)的制度改革，同時(shí)也開(kāi)始了對(duì)建立新的住房供應(yīng)體系的探索,，住房制度由以前的福利分房向市場(chǎng)化改革,，住房由先前的國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)一提供轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家、集體,、個(gè)人合理負(fù)擔(dān),，并且在1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中首次明確提出了要建立以中低收入家庭為對(duì)象具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系,。

（三）住房市場(chǎng)化改革的深化與房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展（1998—2007年）

1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確地提出了停止住房實(shí)物分配,、實(shí)行住房分配貨幣化,，其中指出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房,；中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房,；其他收入高的家庭購(gòu)買(mǎi)、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”,，試圖建立“以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”,。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》要求“逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”,，體現(xiàn)出了住房保障供給導(dǎo)向上的改變,；在2007年的發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》中則指出，“全國(guó)廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭”,、“經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入住房困難家庭,，并與廉租住房保障對(duì)象銜接”等，在這一時(shí)期中隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化,，出現(xiàn)了一些地方政府因追求房地產(chǎn)在市場(chǎng)化下所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益而沒(méi)有在住房社會(huì)保障上發(fā)揮應(yīng)有政府職能作用的現(xiàn)象,，雖說(shuō)城鎮(zhèn)居民的住房條件得到了相對(duì)明顯的改善, 但是不同收入水平的住房條件的差異也在逐漸拉大。

（四）政策調(diào)控與強(qiáng)化職能（2008年至今）

為了解決高房?jī)r(jià)下低收入家庭的住房困難問(wèn)題,，國(guó)家從2008年開(kāi)始大力推行保障性安居工程建設(shè),，各地區(qū)、各部門(mén)也制定了相應(yīng)的保障房建設(shè)等支持政策,，并在2010年前后明確提出了針對(duì)“城市中等偏下收入住房困難家庭”的公共租賃住房類(lèi)型,。在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中，首次明確提出了“保障性住房覆蓋面達(dá)到20%”的目標(biāo),，并以公租房和廉租房為主,，將住房保障的供給對(duì)象覆蓋到低收入和中等偏下收入住房家庭。據(jù)統(tǒng)計(jì),，2013—2016年,，我國(guó)共建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房、棚戶(hù)區(qū)改造住房和公租房2485萬(wàn)套,。住房保障成為公共服務(wù)的重要組成部分,，政府也相應(yīng)強(qiáng)化了在住房保障上的職責(zé)，保障對(duì)象不僅在收入階層的限制上有所擴(kuò)大,，在戶(hù)籍身份的限制上也明確放寬,。

二、我國(guó)住房保障制度存在的主要問(wèn)題

（一）保障對(duì)象存在偏差，保障覆蓋范圍不全

我國(guó)的城鎮(zhèn)住房保障制度體系的準(zhǔn)入截至目前基本都只限于本地戶(hù)籍人員而排斥非本地戶(hù)籍人員,。但是,，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，大量外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)入城市,，比起本地戶(hù)籍人員,，他們的收入普遍更低，居住條件更差,，他們的住房問(wèn)題也亟待解決,，更應(yīng)得到住房保障。2010年中央一號(hào)文件《中共中央,、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》發(fā)布，意見(jiàn)指出：促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益,，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系,。隨后發(fā)布的《城鎮(zhèn)住房保障條例》、《公共租賃住房管理辦法》等法規(guī)也已將“穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”列為保障對(duì)象,。然而真正要具體落實(shí)政策,，實(shí)施起來(lái)往往事與愿違，比如一些城市對(duì)于非本地戶(hù)籍人員的住房保障準(zhǔn)入會(huì)有對(duì)申請(qǐng)人員的學(xué)歷,、職稱(chēng)等情況作出要求,，這很明顯就是面對(duì)高素質(zhì)人才的，許多中低層次的非戶(hù)籍人員實(shí)際上很難真正享有到與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的保障權(quán)利,。其次,，因?yàn)槟壳拔覈?guó)很多地方住房保障的收入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)支付能力存在一定脫節(jié)，部分中低收入家庭既無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品房也不符合住房保障條件,，從而產(chǎn)生所謂了“夾心層”群體的出現(xiàn),，這些群體就這樣置身于市場(chǎng)和政府保障之間的空白地帶，而未能被納入住房保障,。

（二）制度體系缺乏足夠的法律保障

由于我國(guó)建立住房保障制度體系的時(shí)間不長(zhǎng),，缺乏統(tǒng)一的、高層次的立法,，使住房保障制度體系缺乏有足夠有力的法律依據(jù)和支持,，長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)在住房保障領(lǐng)域上的相關(guān)規(guī)定主要以政府文件或政策形式出臺(tái)，而不是更具權(quán)威性的法律法規(guī),。近年來(lái)，在政府發(fā)布的一系列規(guī)范條例指導(dǎo)下,，住房保障工作當(dāng)然也取得了不小的成就,，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,依靠政策性規(guī)范文件來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)住房保障工作中出現(xiàn)的新情況將難以為繼，政策性規(guī)范條例相較于法律層次低,，而具有權(quán)威性和約束性的法律在對(duì)所涉及的各方主體都能產(chǎn)生更強(qiáng)的強(qiáng)制性作用,，能夠在住房保障上也更加突出“政府責(zé)任”,，約束地方政府，防范工作懈怠,、瀆職腐敗等情況出現(xiàn),，完善國(guó)家層面住房保障頂層設(shè)計(jì)和基本制度框架，同時(shí)為規(guī)范住房保障的準(zhǔn)入和退出機(jī)制提供法律依據(jù),，確保住房保障各項(xiàng)舉措能夠得到有效貫徹落實(shí),，做到有法可依，有法必依,，違法必究,。

（三）住房保障建設(shè)明顯滯后于住房市場(chǎng)發(fā)展

與住房市場(chǎng)化進(jìn)程相比，住房保障制度建設(shè)相對(duì)滯后,，除制度體系本身的尚未完善外,，還存在著政策執(zhí)行不到位，缺乏系統(tǒng),、有效的管理,，政府在住房保障上投入不足等問(wèn)題，導(dǎo)致了保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢,。

三,、國(guó)外住房制度的啟示與借鑒

不同國(guó)家的住房供給與保障制度的具體內(nèi)容雖不完全相同，但其中也有許多相似之處,，世界上無(wú)論是實(shí)行何種經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,，政府對(duì)于住房問(wèn)題都會(huì)給予足夠的重視。

美國(guó)在住房保障方面最具特色的就是各項(xiàng)措施通過(guò)立法保障其落實(shí)與實(shí)施,，二戰(zhàn)后,，美國(guó)先后通過(guò)了《住宅法》（1949年）、《城市重建法》（1954年）,、《國(guó)民住宅法》（1961年）,、《住房與城市發(fā)展法》（1968年）等，這些法律對(duì)住房保障中包括擴(kuò)大房屋抵押貸款保險(xiǎn),、提供較低租金公房,、提供低息貸款建房、提供房租補(bǔ)貼和幫助低收入者家庭獲得房屋所有權(quán)等方面作了明確規(guī)定,為住房供給與保障制度提供了重要的法律依據(jù),。日本1951年頒布實(shí)施《公營(yíng)住宅法》,， 該法秉持“以低廉房租向住房困難的低收入者提供住宅”的宗旨，自1951年制定實(shí)施以來(lái),，迄今已歷經(jīng)22次修訂,，它在緩解低收入家庭住房困難方面發(fā)揮著不可忽視的獨(dú)特作用，而所謂“公營(yíng)住宅”，就是由日本各級(jí)政府建造并管理的向低收入者出租的住宅,，也就是我國(guó)的“廉租房”,。可見(jiàn)世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家,，首先在住房保障方面就形成了較為完善的法律體系,，也會(huì)根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不斷調(diào)整修訂法律內(nèi)容，同時(shí)建立起比較嚴(yán)格,、規(guī)范的住房法律實(shí)施體系,。發(fā)達(dá)國(guó)家在住房政策與制度方面的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，住房政策的有效落實(shí)和實(shí)施離不開(kāi)有法可依,、有法必依,、違法必究。

近年來(lái),，我國(guó)住房保障制度工作取得了較好的成就,，但仍然存在不少問(wèn)題亟待解決，住房保障制度體系的完善仍任重道遠(yuǎn),，黨的十九大報(bào)告提出的“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的,、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給,、多渠道保障,、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的這段表述,，對(duì)推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系改革具有很大的示范作用,，也將成為未來(lái)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)住房政策的根本性指導(dǎo)思想以及住房供應(yīng)體系完善優(yōu)化的重要方向。