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摘要：在《土地管理法》長期“禁錮”下,，集體土地流轉(zhuǎn)制度遲遲未能建立,，集體土地流轉(zhuǎn)市場未賦予合法地位，集體土地估價(jià)成為估價(jià)師案前最猛烈的毒藥,。2005年,，在改革先驅(qū)城市的引領(lǐng)下，東莞市出臺(tái)《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》〔（2005年9月2日市政府令第80號(hào)發(fā)布,，自2005年10月1日起施行）〕,，為集體土地估價(jià)提供了更直接有效的思路。

關(guān)鍵詞：集體 建設(shè)用地 評(píng)估

長期以來,，我國的集體土地制度表現(xiàn)出異常復(fù)雜性與不穩(wěn)定性,，就連《物權(quán)法》也只能對(duì)其進(jìn)行模糊規(guī)定。關(guān)于集體土地制度的內(nèi)容就只能通過《土地管理法》及各地的管理辦法來理解了,。集體建設(shè)用地,，主要分三類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地,、鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地及村民住宅用地（又稱宅基地）,。對(duì)以上三種建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，國家法律作了嚴(yán)格的限制,。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，這種限制已不符合現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地政府都出臺(tái)了允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,。2005年,，東莞市制定了《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》（以下簡稱“東府令第80號(hào)”），該辦法的實(shí)施,，為加快資金融通,、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、盤活存量集體建設(shè)用地,，推進(jìn)“三舊”改造提供了法律基礎(chǔ),，也為我們集體建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估提供更為直接的估價(jià)思路。

一,、集體建設(shè)用地使用權(quán)概述

關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定,，《土地管理法》僅作了簡要而含蓄的規(guī)定，既不全面,，又不具體,，僅靠《土地管理法》根本無法解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種紛雜繁亂不可理喻的經(jīng)濟(jì)問題。真正解決了一些問題的是其它專項(xiàng)法律和規(guī)定,。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是指經(jīng)審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過投資的方式,，向從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的集體建設(shè)用地使用權(quán),。其主體通常有兩種類，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以聯(lián)營,、土地使用權(quán)入股等方式與其他單位或個(gè)人共同舉辦的企業(yè)。其中,，如果共同舉辦的企業(yè)屬于非法人聯(lián)營企業(yè)的,，土地使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織享有。非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的企業(yè),，不得申請(qǐng),，也不得繼受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押,，只可與地上建筑物一同抵押，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后,，未經(jīng)審批,，集體所有權(quán)性質(zhì)與用地條件均不變。換句話說,，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后,，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織投資的法人企業(yè)成為繼受單位，集體所有權(quán)性質(zhì)不變,，或由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人成為繼受單位,，但須將土地使用權(quán)國有化。此類土地的用途為非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營性活動(dòng),，至于何為生產(chǎn)經(jīng)營性活動(dòng),，著實(shí)費(fèi)解。

（二）鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)

鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地使用權(quán)是指依法審批由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其依法設(shè)立的公益性組織所享有用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公益事業(yè)的集體土地使用權(quán),。鄉(xiāng)會(huì)公益建設(shè)用地可用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè),，包括鄉(xiāng)村行政辦公、文體科衛(wèi)教,、鄉(xiāng)村道路,、基礎(chǔ)設(shè)施用地。由于鄉(xiāng)村公益建設(shè)用地的權(quán)能僅有占有權(quán)與使用權(quán),，故在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,，較少人“打其注意”。然而,，在筆者的從業(yè)經(jīng)歷中,，曾遇某村委將其辦公大樓用于抵押貸款，且房管部門竟為其辦理抵押登記,。且不知這是何解,？

（三）宅基地使用權(quán)

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)列為用益物權(quán)的一種,，與建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及地役權(quán)等具有同等地位,。本文敘述方便,，暫按以住的思路，將其放在集體建設(shè)用地使用權(quán)中進(jìn)行討論,。

宅基地使用權(quán)是指經(jīng)依法批準(zhǔn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限的集體土地使用權(quán),。《物權(quán)法》規(guī)定,，宅基地的權(quán)能僅為占有與使用,。而《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣,、出租住宅后,，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn),?！边@說明《土地管理法》默認(rèn)宅基地使用權(quán)權(quán)能還包括有限的收益與處分權(quán)，目的是緩解農(nóng)村住房供需矛盾,，減少耕地占用,。有了這一飲鴆止渴的規(guī)定，在實(shí)踐中便演變出宅基地與其地上建筑物可用于出租或轉(zhuǎn)讓予本村村民的認(rèn)識(shí)及傳統(tǒng),。如今,，此傳統(tǒng)在東莞將發(fā)揚(yáng)光大，繼受人由原來的本村村民又?jǐn)U大為本市戶籍居（村）民,。此外,，《土地管理法》及其它相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,，其面積受一定的限制,，閑置、坍塌兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地,，應(yīng)由集體無償收回,。然而，這些規(guī)定如今都成了擺設(shè),。

目前東莞市的宅基地的現(xiàn)狀是,，一戶村民可以購買多處宅基地，面積是否超標(biāo)只有在辦證時(shí)才有人在乎,。宅基地及其地上建筑物可用于抵押,、轉(zhuǎn)讓，空置多年的宅基地既不允許新建住宅,，又不收歸集體,，可謂亂象百出,，造成這些現(xiàn)象的原因，是執(zhí)法不嚴(yán),，還是民不守法,，或是法不合時(shí)？

二,、《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》的突破性規(guī)定

（一）流轉(zhuǎn)的形式與前提

流轉(zhuǎn)的形式包括出讓,、出租、轉(zhuǎn)讓,、轉(zhuǎn)租及抵押等,。

流轉(zhuǎn)的前提是符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃,，權(quán)屬合法,、界址清楚、未被司法機(jī)關(guān),、行政機(jī)關(guān)限制權(quán)利,。

（二）土地的用途及最高年限

集體經(jīng)濟(jì)組織可以土地所有者的身份，由其村委會(huì)作為行使所有者的代表,，將集體土地讓予土地使用者，并向土地使用者收取地價(jià)款,。土地用途包括工礦倉儲(chǔ),、商服用地、公共建筑用地,、交通運(yùn)輸用地,、綜合用地及其它用地。出讓最高年限與國有土地使用權(quán)相同,。

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),，最大程度學(xué)習(xí)了國有土地的法律體系，唯獨(dú)有一點(diǎn)明令禁止,，即通過出讓,、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地,，不得用于商品住宅開發(fā),。用于商品住宅開發(fā)的，必先依法征為國有,，這一規(guī)定也表明了政府在任何地方都絕不為小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的決心,。

“東府令第80號(hào)”第七條規(guī)定，村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn),，因轉(zhuǎn)讓,、出租和抵押地上建筑物的,、其他附著物而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的除外。即,，單獨(dú)宅基地不得以任何形式流轉(zhuǎn),，但可與地上建筑物一同流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)完善出讓手續(xù),，出讓年限為七十年,。這一規(guī)定，為我們?cè)u(píng)估私宅抵押價(jià)格時(shí),，提供發(fā)力的“支點(diǎn)”,。

（三）流轉(zhuǎn)管理

“東府令第80號(hào)”第十二條規(guī)定，市國土資源部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督,。規(guī)劃,、財(cái)政、農(nóng)業(yè),、審計(jì)等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合流轉(zhuǎn)管理工作,。此外，“東府令第80號(hào)”第十七條規(guī)定,，集體建設(shè)用地使用權(quán)不實(shí)行公開交易,，市國土資源部門不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記與他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。

（四）土地增值收益

“東府令第80號(hào)”第三十八條規(guī)定,，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的,，參照有國有土地增值稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，向市人民政府繳納有關(guān)土地增值收益,。

土地增值收益的征收是否合理,？從規(guī)定中看出，土地增值收益征收的對(duì)象是土地增值部分,。筆者認(rèn)為,，土地的增值是主要由于市政府的對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的投入引致的,，所以增值收益歸政府所有,。這種做法合情合理。同時(shí)也提醒我們,，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的開發(fā)成本,，僅限于宗地內(nèi)，而宗地外的開發(fā)成本,，一般由市政工程完成,，這在采用成本逼近法時(shí)需特別注意。

三,、“東府令第80號(hào)”對(duì)評(píng)估方法的影響

（一）市場比較法

以往的法律法規(guī)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易是禁止或限制的,，這種長期的抑制,，阻礙了集體土地市場的形成。因此,，在估價(jià)時(shí)無法采用市場比較法進(jìn)行,。如今，隨著“東府令第80號(hào)”的頒布,，情況發(fā)生了天翻地覆的變化,，不但各種用途的集體建設(shè)用地可以出讓、出租,、轉(zhuǎn)讓及抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),，且當(dāng)局還要求這些交易必須公開，不進(jìn)行公開交易的不得辦理產(chǎn)權(quán)變更登記和他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù),。這就使得市場比較法評(píng)估地價(jià)成為可能,。

然而，市場比較法的運(yùn)用并非一帆風(fēng)順,。東莞市國土資源局對(duì)這些交易公開程度似乎不夠重視,。國有土地使用權(quán)的交易，不管是一級(jí)市場還是二級(jí)市場,，不管是交易預(yù)告還是交易結(jié)果公告,，都是那么的公開透明，數(shù)據(jù)易得,。而集體建設(shè)用地的交易,，只能在比較隱蔽的地方看到兩三年前的掛牌公告，交易結(jié)果一無所知,。當(dāng)中緣由令人尋味?！皷|府令第80號(hào)”實(shí)施已十年,，按常理應(yīng)該形成了大量的交易數(shù)據(jù)，市場也應(yīng)變得成熟了,。而現(xiàn)實(shí)中,，這一市場仍然十分神秘。

（二）收益法

“東府令第80號(hào)”規(guī)定了各種用途的土地出讓最高年限,，出讓或轉(zhuǎn)讓時(shí)均進(jìn)行公開交易,，簽訂合同，約定的具體土地使用年限,。這就解決了收益法中收益年限的問題,。此外，由于土地使用者真正關(guān)注的是土地產(chǎn)生的效益,，而不是土地使用權(quán)性質(zhì)或來源,。所以,，其它參數(shù)及操作方法，與評(píng)估國有土地使用權(quán)的方法類似,。收益法在這一領(lǐng)域大有可為,。

（三）成本法

評(píng)估國有土地使用權(quán)時(shí)，我們常用的成本法公式是：

國有土地使用權(quán)成本價(jià)格=土地取得費(fèi)用+土地開發(fā)費(fèi)用+相關(guān)稅費(fèi)+利息+利潤+土地增值收益,。

那么集體土地使用權(quán)價(jià)格的成本法公式也是如此嗎,？未必。

1,、土地取得費(fèi)用,。上述公式中，在通過征地方式取得土地的情形下,，土地取得費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括征地補(bǔ)償費(fèi),、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi),。這些費(fèi)用,，對(duì)于國家來說，是取得土地的顯性成本,。而集體自己“征”自己的土地也需支付這些費(fèi)用,，只是表現(xiàn)形式不同而已。當(dāng)集體自行經(jīng)營這塊土地時(shí),，上述費(fèi)用就以隱性成本的形式出現(xiàn),，當(dāng)集體讓渡這塊土地時(shí)，上述費(fèi)用便以顯性成本的形式出現(xiàn),，所以,，不管是國有還是集體，這兩者的土地取得成本是等值的,。

2,、相關(guān)稅費(fèi)。耕地占用稅,、耕地開墾費(fèi),、新菜地開發(fā)基金、征地管理費(fèi),、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的征收,，不管是國有建設(shè)用地使用權(quán)，還是集體建設(shè)用地使用權(quán),，都不可避免,。因此，這部分也是等值的。

3,、土地開發(fā)費(fèi)用,。集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有為土地的一級(jí)開發(fā)付出成本，因此,，土地開發(fā)費(fèi)用僅限地宗地內(nèi)的開發(fā)費(fèi)用,。

4、土地增值收益,。土地增值收益是指由于土地用地條件的改變或由于追加投資而產(chǎn)生的價(jià)值增加額,。集體建設(shè)用地使用權(quán)的用地條件，必須符合土地利用總體規(guī)劃,，由規(guī)劃局批準(zhǔn),。集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有改變用地條件的可能，所以用地條件帶來的土地增值收益為0,。另外,，集體建設(shè)用地出讓以前，并未對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)投資,，因此,，追加投資所帶來的土地增值收益也為0。當(dāng)然,，受讓人追加投資使土地發(fā)生增值的,，出讓年限屆滿，這部分增值歸集體所有,，因?yàn)榧?jí)差地租Ⅱ歸土地所有者,，這時(shí)公式還應(yīng)加入土地開發(fā)成本。

因此,，集體建設(shè)用地土地使用權(quán)成本價(jià)格=土地取得成本+相關(guān)稅費(fèi)+宗地內(nèi)開發(fā)費(fèi)用+利息+利潤,。

四、總結(jié)

集體建設(shè)用地使用權(quán)市場是一個(gè)長期受壓抑與扭曲的市場,，以往對(duì)其采用先求“國有”再求“集體”的思路,，而“國有”到“集體”的“距離”到底有多遠(yuǎn)，仁者見仁,，智者見智,。本文從“東府令第80號(hào)”出發(fā),，分析東莞集體建設(shè)用地使用權(quán)利用及管理現(xiàn)狀,，探索從“集體”到“集體”的評(píng)估思路。