摘 要 隨著中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中“深化農(nóng)村土地制度改革”的相關(guān)制度的推行，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題,。各級政府部門,、集體組織、集體土地所有權(quán)人及土地相關(guān)行業(yè)一同將視點(diǎn)聚集于此,。廣東土地改革試點(diǎn)一直領(lǐng)先于全國,。本文從評估的角度對廣東省流轉(zhuǎn)集體土地的抵押評估從制度政策、可行性,、評估方法及注意事項(xiàng)等維度展開討論,。
關(guān)鍵詞 集體土地 流轉(zhuǎn) 廣東省 抵押評估
今年1月20日，中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》,，其中第18條：引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、租賃、入股,，實(shí)行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價(jià),。相關(guān)內(nèi)容引起廣泛關(guān)注,，在土地評估行業(yè)也是擊起千層浪。
近年來,，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題,。集體土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的新事物。除了國家頒布的各種政策法規(guī)，各地方也結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有一些具體的施行辦法,。
1廣東省集體土地流轉(zhuǎn)政策推行的相關(guān)歷程
廣東土地改革試點(diǎn)一直領(lǐng)先于全國,。上世紀(jì)80年代即有地方自發(fā)“摸石頭過河”，從零星展開集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到全省推行：早在1992年,，廣東南海就試行土地股份制,，將集體土地入股合作組織，分享土地非農(nóng)化帶來增值收益,。這種不改變土地所有權(quán)性質(zhì),、農(nóng)民集體只靠出租土地參與工業(yè)化的方式，被稱為農(nóng)村工業(yè)化的南海模式,。
順德最早被確定為全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn),。2003年1月1日，廣東首個(gè)《集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）在順德頒布實(shí)施,。除宅基地,，集體土地使用權(quán)及地上附屬房產(chǎn)所有權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租,、抵押形式流轉(zhuǎn),，稱為“順德模式”。
2004年4月21日,，國務(wù)院頒布實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,，第十條提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊,、集鎮(zhèn),、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！蓖?nbsp;6月22日,，佛山市頒布《關(guān)于印發(fā)佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法的通知》，將“順德模式”在全佛山范圍內(nèi)試行,。
2005年6月,，廣東省人民政府以“政府令”的形式正式頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，明確提出省內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和國有土地一樣,，按“同地,、同價(jià)、同權(quán)”原則納入土地交易市場,，開始在全省范圍內(nèi)推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),。
然而這種流轉(zhuǎn)并未呈現(xiàn)預(yù)想的井噴態(tài)勢。南海國土部門提供數(shù)據(jù)的顯示,，自2005年以來,，南海集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)1321宗，面積約450.6公頃。其中超過90%為出租流轉(zhuǎn),，以出讓和抵押進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易不到100宗,。再比如廣州，2011年出臺了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,，其流轉(zhuǎn)方式也以出租和轉(zhuǎn)租為主,。
2廣東省現(xiàn)行集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策
廣東省人民政府于2005年6月23日頒布了第100號人民政府令，發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,，該辦法經(jīng)2005年5月17日廣東省人民政府第十屆六十六次常務(wù)會(huì)議通過,，自2005年10月1日起施行。
廣東省內(nèi)各市區(qū)縣區(qū)在該政府令的指導(dǎo)下,，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺了地方政策,，為當(dāng)?shù)氐募w土地流轉(zhuǎn)做了更為具體的指引。如佛山市南海區(qū)于2011年9月發(fā)布了“廣東省佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》的通知”,，并于2013年2月1日出臺了《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)及其修正體系》,，其中包括集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和基準(zhǔn)租金。其中基準(zhǔn)地價(jià)主要通過網(wǎng)格點(diǎn)基準(zhǔn)地價(jià)圖,、區(qū)片基準(zhǔn)地價(jià)圖,、級別基準(zhǔn)地價(jià)圖、集體商業(yè)路線價(jià)表及基準(zhǔn)地價(jià)修正體系的形式予以公布,；基準(zhǔn)租金則通過基準(zhǔn)租金表,、基準(zhǔn)租金分布圖及基準(zhǔn)租金修正體系的形式予以公布。
3集體土地使用權(quán)抵押評估
根據(jù)省政府頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括其使用權(quán)的出讓,、出租、轉(zhuǎn)讓,、轉(zhuǎn)租和抵押,。該管理辦法中與集體土地使用權(quán)抵押直接相關(guān)的條款達(dá)到六條。從各條款內(nèi)容來看,，除了第二十一條“農(nóng)民集體土地所有者抵押集體建設(shè)用地使用權(quán)的,在申請辦理抵押登記時(shí),，應(yīng)當(dāng)提供本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料”，該政策對抵押的流程及各項(xiàng)要求基本與國有出讓建設(shè)用地使用權(quán)相類似,。這就要求我們的土地估價(jià)人員在搜集資料時(shí)必須要求委托方提供這份重要的書面材料,，必要時(shí)可以走訪村民代表。
那么在實(shí)際的市場環(huán)境中,，兩種性質(zhì)的土地是否真正實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)同價(jià)”呢,？評估工作中，我們是否就直接參考國有出讓建設(shè)用地使用權(quán)的抵押評估去操作了呢,？個(gè)人認(rèn)為,，這種操作要結(jié)合土地所在的市場環(huán)境,，市場對集體土地的接受程度等多種因素綜合來看,。正如我們的政策也是在“市場”這只看不見的大手的推動(dòng)下應(yīng)運(yùn)而生一樣,，不同的市場必將導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)不同的命運(yùn)。
在目前的集體土地流轉(zhuǎn)市場上,，還存在著一些問題諸如：
①集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍傾向于短期化,。土地流轉(zhuǎn)中，村集體仍盡可能要求縮短租期,；
②集體土地抵押融資功能弱,。許多項(xiàng)目因?yàn)樗猛恋貫榧w性質(zhì)而難以進(jìn)行抵押融資，目前雖有部分地方性金融機(jī)構(gòu)對集體土地上的園區(qū)企業(yè)給與了一些支持,，但通常是基于企業(yè)運(yùn)營一段時(shí)間,、運(yùn)作情況良好的條件；
③土地使用權(quán)人權(quán)益保障不完善,。在集體土地使用權(quán)人權(quán)益保障方面,，土地使用權(quán)人在與集體的談判中處于相對弱勢的地位；
④集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一有效管理,?！稗k法”要求集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入統(tǒng)一的平臺，但企業(yè)租用集體建設(shè)土地,，多數(shù)只是通過村集體,，很少進(jìn)行統(tǒng)一公開的招拍掛程序；
⑤流轉(zhuǎn)收益高度集中于村集體,。集體建設(shè)用地出讓和出租過程中,，土地資源管理部門僅收取土地登記費(fèi)等技術(shù)服務(wù)費(fèi)用，土地增值收益全部由集體獲得,。處在優(yōu)勢區(qū)位的村集體,，在與政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的談判中，處于強(qiáng)勢地位,。利益驅(qū)動(dòng)下,，有些地方甚至出現(xiàn)了趕農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象。
⑥對政策上細(xì)微差別的理解偏差,，使得該類土地上建筑物容易與“小產(chǎn)權(quán)房”劃上等號而遭冷遇,。
綜合以上問題，我們在評估之時(shí)首先要遵循評估的各項(xiàng)原則,，尤其是合法原則,；其次需要考慮估價(jià)對象所在的市場環(huán)境，分析影響其價(jià)格的各項(xiàng)因素,，對價(jià)格的剖析要充分貼合市場,；在評估方法的選擇上,，可以依據(jù)估價(jià)對象宗地的特點(diǎn)選取常用的比較法、剩余法,、收益法等方法,，但在評估時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下細(xì)節(jié)：
①市場比較法中，主要的問題在案例的選擇上,。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前缺乏統(tǒng)一有效的管理,，較少進(jìn)行統(tǒng)一公開的招拍掛程序，其市場透明度不高,，難以獲取公開市場價(jià)值,，故對可比案例的真實(shí)價(jià)值較難把握。在“同權(quán)同價(jià)”的指導(dǎo)思想下,，從理論上講可以選擇同一供需圈國有出讓建設(shè)用地的成交實(shí)例作為可比案例,，但在目前實(shí)際的市場上，撇開其他影響地價(jià)的因素,，單就土地性質(zhì)對地價(jià)的影響而言,，兩種性質(zhì)的土地價(jià)值也有一定的差異，而這種差異既難以科學(xué)的量化也難以用經(jīng)驗(yàn)去判斷,。所以,，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)招拍掛較少或不透明的地區(qū)，不建議使用該方法,。
②剩余法評估該類土地時(shí),，主要的問題在“開發(fā)完成后的房地產(chǎn)價(jià)值”與“開發(fā)利潤”。房屋的建筑成本根據(jù)建設(shè)規(guī)模,、建筑水平等工程建設(shè)情況按其造價(jià)的市場水平確定,，與在什么性質(zhì)的土地上進(jìn)行開發(fā)關(guān)系不大，而專業(yè)費(fèi)用,、管理費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用和房屋的建筑成本直接相關(guān),。故此，用剩余法評估集體建設(shè)用地的市場價(jià)值,，要把握好地上建筑物開發(fā)完成后的價(jià)值,。我們在實(shí)際評估的過程中有遇到一些案例，銷售方對地上建筑物的定價(jià)約為周邊同類型物業(yè)的50%-70%,。如果銷售方的行為視作理性的合理的經(jīng)濟(jì)行為,，我們又該如何看待“同權(quán)同價(jià)”呢？當(dāng)然,，這中間還有一個(gè)開發(fā)利潤的問題,，除了參照社會(huì)平均利潤率，目前的相關(guān)政策中還沒有對這一方面做出約定,，但這也是一個(gè)能夠從市場中得出的數(shù)據(jù),，只要真實(shí)數(shù)據(jù)足夠,。
③收益法評估該類土地，在估價(jià)對象所在地區(qū)有政府公布的集體建設(shè)用地的租金標(biāo)準(zhǔn)或者該類土地市場上出租情況較多的,，可以采用這種方法,。比如我們在評估佛山市南海區(qū)的一宗集體建設(shè)用地土地使用權(quán)的市場價(jià)值時(shí)采用了收益法，其中租金就參照了南海區(qū)政府出臺的《南海區(qū)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)及其修正體系》中的基準(zhǔn)租金及基準(zhǔn)租金修正體系進(jìn)行確定,。
在做集體建設(shè)用地的抵押評估報(bào)告時(shí),，除了在方法上有許多環(huán)節(jié)要加以注意之外,，在特殊事項(xiàng)說明里還應(yīng)當(dāng)從政策的角度出發(fā),，結(jié)合目前的集體土地流轉(zhuǎn)的市場狀況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示和變現(xiàn)能力分析。比如目前的《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,，而在《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《佛山市試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》等地方政策法規(guī)中有關(guān)于“可以通過招拍掛出讓集體用地用于商業(yè)項(xiàng)目”,、“出讓年期屆滿,，土地使用權(quán)由集體土地所有者無償收回，地上建筑物依出讓合同約定處理”等規(guī)定,。這種地方政策與基本法同時(shí)存在但意思相悖的情況使風(fēng)險(xiǎn)提示成為必要,。再如某些合同中有“土地出讓期滿，甲方將無償收回宗地,，乙方投資的地上建筑物及其他附著物無償歸甲方所有”,；“出讓期滿，若甲方整體出租或出售地上建筑物,，乙方享有優(yōu)先權(quán)”等條款,，會(huì)導(dǎo)致估價(jià)對象開發(fā)完成后地上建筑物的銷售或經(jīng)營受到一定的影響，在變現(xiàn)能力分析中也必須進(jìn)行披露,。
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