摘 要：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的內在要求和有力抓手,。本文結合遂寧市安居區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制的實際經(jīng)歷,，淺談城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中的重點與難點,。
關鍵詞：城鎮(zhèn)低效用地、規(guī)劃,、難點
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,，土地開發(fā)利用的不斷深入，土地資源的供需矛盾制約了城鎮(zhèn)化進程,。為了優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用空間布局,，改善城鎮(zhèn)生活居住環(huán)境和公益基礎設施，盤活建設用地存量,，提高土地節(jié)約集約用水平,，緩解城市發(fā)展供地矛盾，根據(jù)《國土資源部辦公廳關于印發(fā)<關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）>的通知》（國土資廳發(fā)〔2017〕47號）（以下簡稱指導意見）,、《四川省國土資源廳轉發(fā)國土資源部辦公廳關于印發(fā)<城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制要求>的通知》（川國土資廳〔2018〕28號）等文件精神,，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制的試點工作。
結合安居區(qū)實際,，針對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃的工作思路及重點難點提出思考建議,。
1 城鎮(zhèn)低效用地內涵及類型
1.1 城鎮(zhèn)低效用地內涵
根據(jù)《指導意見》規(guī)定，城鎮(zhèn)低效用地是指第二次全國土地調查已確定為建設用地中的權屬清晰,、不存在爭議和法律糾紛,，但布局散亂、利用粗放,、用途不合理,、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設用地。
1.2 城鎮(zhèn)低效用地類型
地方政府根據(jù)自身實際的不同進行城鎮(zhèn)低效用地認定,。城鎮(zhèn)低效用地類型源于2008年,，廣東省進行了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，提出了大力推動“三舊（舊城鎮(zhèn),、舊村莊,、舊廠礦）”改造，根據(jù)《指導意見》,，結合安居區(qū)實際,，將城鎮(zhèn)低效用地認定標準界定為以下四類。
（1）舊城鎮(zhèn)：主要表現(xiàn)為利用粗放,、土地利用低下,、不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃及消防要求、配套設施落后,、修建年代久遠,、房屋質量存在安全隱患、環(huán)境臟亂差的各類用地,；生產(chǎn)效益低,、目前已關閉的低效商業(yè)用地。
（2）舊村莊：主要是位于縣城周圍的村莊,，建筑為1-2層,，修建年代久遠,、房屋質量存在安全隱患、環(huán)境臟亂差的現(xiàn)有居民用地,。
（3）舊廠礦：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類,、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地、“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地,、土地利用強度,、投入產(chǎn)出明顯低于建設用地控制標準的工業(yè)用地，采用定量評價的方法確定,。
（4）其他：城鎮(zhèn)建設范圍內有建設跡象但未確定實際使用用途的空閑地等,。
2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃的重點與難點
2.1 城鎮(zhèn)低效用地的調查認定
（1) 明確城鎮(zhèn)低效用地批而未用土地、閑置土地三者的區(qū)別
在城鎮(zhèn)低效用地調查認定過程中,，容易與批而未供土地,、閑置土地混淆，造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計的失真,，各項工作重復統(tǒng)計數(shù)據(jù),。因此，認清其概念和內涵是這項工作的重要基礎,。
城鎮(zhèn)低效用地是指第二次全國土地調查已確定為建設用地中的權屬清晰,、不存在爭議和法律糾紛，但布局散亂,、利用粗放,、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)建設用地,，屬于城鎮(zhèn)存量建設用地的一種,。而城鎮(zhèn)存量建設用地包括批而未供土地、閑置土地,、低效用地三大類,。
批而未供土地是指已經(jīng)國務院或省級人民政府批準土地征用或農(nóng)地轉用，而未供應出去的土地,。
根據(jù)自然資源部在2011年12月公布的《閑置土地處置辦法（修訂草案）》，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地,。已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地,，也可以認定為閑置土地,。
因此低效用地、批而未供土地,、閑置土地三者之間是平行關系而不是包含關系,，在進行城鎮(zhèn)低效用地認定時要注意三者之前的區(qū)別,。
（2) 明晰低效用地權屬關系
通過調查分析，該區(qū)城鎮(zhèn)低效用地大多集中在老城區(qū),，散布于不同的土地使用權人手中,，涉及的用地主體較多，土地權屬關系錯綜復雜,，土地產(chǎn)權不明晰等問題普遍存在,。一些低效用地屬歷史遺留產(chǎn)物，再開發(fā)過程中涉及的矛盾比較突出,，一些老企業(yè),，要對土地進行再開發(fā)利用，需要解決企業(yè)資產(chǎn)處置,、債務清償,、職工安置等諸多棘手問題，處置難度很大,，對土地再開發(fā)利用的進程造成顯著制約,。
因此在對城鎮(zhèn)低效用地進行認定時，必須調查清楚權屬,，包括有無土地使用證及使用證面積與實際面積是否相符,，避免對土地再開發(fā)造成影響。
（3) 低效工礦倉儲用地的認定
舊廠礦是指國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類,、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地,、“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地、土地利用強度,、投入產(chǎn)出明顯低于建設用地控制標準的工業(yè)用地,。應采取定性與定量結合的方式進行認定。
在認定過程中,，不僅要考慮到土地利用強度,、地均固定資產(chǎn)投資等因素，還應結合年均稅收變化情況等要素,。同時還應根據(jù)產(chǎn)業(yè)的不同制定不同的標準,，例如倉儲用地與工業(yè)用地之間的土地利用強度標準就有明顯區(qū)別，所以在進行認定時要綜合考慮,，不能“一刀切”,，科學客觀地進行認定。
（4) 低效用地原因分析
低效利用只是用地狀況的一個外在表現(xiàn),，究其低效成因才有利于城鎮(zhèn)土地的集約利用與高效管理,。因此在每一宗疑似低效用地的調查認定過程中，要找出其中最關鍵的因素，如停產(chǎn)停業(yè),、規(guī)劃選址新建,、建筑危舊、規(guī)劃用途改變,、舊城改造規(guī)劃等多種原因,。這方便于城鎮(zhèn)土地管理者對每宗土地情況的直觀掌握，也有利于再開發(fā)利用的優(yōu)先取舍,。在土地利用規(guī)劃和管理活動中吸取經(jīng)驗,、規(guī)避低效利用。
2.2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃
（1) 城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃成果仍不完善
城鎮(zhèn)規(guī)劃成果作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)了利用的重要基礎,，但中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃尚在修改完善中,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有編制控制性詳細規(guī)劃、總體規(guī)劃編制的編制時間較早,，在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃中僅可作一般參考,，更多需要和土地權利人和相關部門征求意見。
（2) 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式單一
試點項目區(qū)近期已實施或有實施計劃的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目基本由政府主導,，地塊來源主要集中在歷史遺留的集體建設用地上,，通過土地征收再進行開發(fā)利用。雖然試點政策中提出了鼓勵原國有土地使用權人開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),、引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展低效用地再開發(fā),、鼓勵市場主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，但至今尚無操作實例,。其原因在于激勵政策措施不夠完善,，在土地取得、用途認定,、價款繳納等方面缺少更加實惠的鼓勵政策,，導致各方參與積極性不高， 社會資本“ 望而卻步”,，原國有土地使用權人難以自主進行,。
（3) 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成本高、周期長
再開發(fā)大多需要對原有用地進行重新規(guī)劃和用途轉換,，涉及到拆遷補償,、安置、建設的成本較高,，開發(fā)周期較長,，需要強有力的資金保障。一般來說,，由于社會經(jīng)濟水平發(fā)展不平衡,，各地對推動低效用地再開發(fā)的積極性差異較大,。以四川省為參考,，經(jīng)濟發(fā)展較好的成都市,，土地價值較高，低效用地再開發(fā)動力足,，無論是社會資本還是原土地權利人參與再開發(fā)的投資意愿較強,；而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，土地價值相對較低,，但推動低效用地再開發(fā)成本偏高,，社會資本和原土地權利人參與再開發(fā)的投資意愿不強，同時,，政府改造開發(fā)的積極性通常取決于改造后預期社會,、經(jīng)濟收益的高低，在經(jīng)濟發(fā)展水平較為滯后的地方或經(jīng)濟不景氣時,，地方政府改造開發(fā)的積極性不強,。安居區(qū)則屬于后者，經(jīng)濟增長的質量效益不高,，支撐產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和新興工業(yè)為主,，且多處產(chǎn)業(yè)鏈低端，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,，財政收入有限,，政府投資能力受限，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)的進程必將受到影響,。
（4) 城鎮(zhèn)低效用地預期收益低
由于部分城鎮(zhèn)低效用地分布零散,，不宜大規(guī)模集中改造利用。規(guī)劃實施的再開發(fā)項目中,，“單擺獨擱”的現(xiàn)象不少,，難以形成規(guī)模集聚的聯(lián)動效益。同時,，由于項目體量較小,，預期對周邊區(qū)域的帶動效益有限。
（5) 工業(yè)用地再開發(fā)存在政策門檻
在實施“退二進三”過程中,，部分工業(yè)企業(yè)希望拆除原有建筑物按照新用途自主進行改造或與市場主體共同進行改造開發(fā),。但按照現(xiàn)行政策規(guī)定，很大部分工業(yè)用地改變用途必須由政府依法收回土地使用權后重新出讓,，不得由原土地使用權人自行進行商業(yè)開發(fā),。由于政府補償后收回土地使用權重新出讓，則往往面臨企業(yè)訴求過高,，難以達成收回協(xié)議,。重新出讓的方式不能保證原土地使用權人能繼續(xù)獲得新的土地使用權，使其被排除在改造開發(fā)的利益分配之外，因而其改造開發(fā)的積極性大為降低,。
3 結論
當前城鎮(zhèn)化建設進程較快,，城建建設用地十分緊缺，要滿足人民群眾對買好生活的向往需要土地的保障,，在這種情況下,，通過盤活城鎮(zhèn)低效用地可以有效的緩解城鎮(zhèn)建設過程中用地緊張的問題。通過對城鎮(zhèn)低效用地進行再開發(fā),，可以增加城鎮(zhèn)建設用地指標,，加快推進城中村及廢棄企業(yè)的改造，不僅實現(xiàn)了土地資源的集約和節(jié)約利用,，而且實現(xiàn)了城鎮(zhèn)環(huán)境的改善,，這為城鎮(zhèn)化建設進程的發(fā)展起到了積極的促進作用。同時,，相關政策制定應逐步完善,、保障措施應同步匹配，以促進該項工作取得實效,。
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