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中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第53號(hào)《閑置土地處置辦法》已經(jīng)2012年5月22日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂通過(guò),，并于2012年7月1日開(kāi)始施行。新頒布的《閑置土地處置辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新辦法”）讓民眾對(duì)閑置土地處理問(wèn)題看到了希望,?！靶罗k法”的制定目標(biāo)更明確、相關(guān)概念更清淅、處置措施更嚴(yán)厲,，與過(guò)去的含含糊糊,、躲躲閃閃、吞吞吐吐相比,，確實(shí)邁了一大步,。

由于舊版《閑置土地處置辦法》形同虛設(shè)，施行十余年,，關(guān)于閑置土地被收回的案例九牛一毛,，因此，相關(guān)評(píng)估理論與方法研究與探索并不多見(jiàn),。而今,，隨著“新辦法”的施行，閑置土地被收回的案例將逐漸增多,，而關(guān)于閑置土地收回的評(píng)估業(yè)務(wù)也將水漲船高,，于是關(guān)于閑置土地收回評(píng)估的理論研究也開(kāi)始備受業(yè)界關(guān)注。筆者借廣東省土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)向業(yè)界征詢閑置土地收回評(píng)估意見(jiàn)之際,，就由于政府行為造成的閑置土地收回評(píng)估提出幾點(diǎn)看法,。

1、土地協(xié)議收回的必要條件

“新辦法”第八條規(guī)定了六種由于政府或政府相關(guān)部門(mén)行為造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)延遲的情形,，這六種情形具體如下：一是政府部門(mén)未按土地出讓合同約定期限提供土地,；二是規(guī)劃修改造成土地使用者未能如期動(dòng)工開(kāi)發(fā)；三是因政府出臺(tái)新政策需更改規(guī)劃建設(shè)條件,；四是與土地相關(guān)的群眾信訪事項(xiàng)造成延遲動(dòng)工,；五是軍事管制或文物保護(hù)造成土地使用者未能如期動(dòng)工；六是政府其它行為,。以上六種情形可依照“新辦法”第十二條的規(guī)定處理：“一是延期動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限,，且最多延長(zhǎng)一年；二是更改規(guī)劃建設(shè)條件后,，原土地使用者繼續(xù)使用,，并補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，地價(jià)款多退少補(bǔ),；三是安排臨時(shí)使用,，達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)條件后，重新約定開(kāi)發(fā)動(dòng)工期限,；四是協(xié)議有償收回土地使用權(quán),；五是置換土地。

至于非政府行為造成土地閑置的,，按閑置時(shí)間分別處理,，閑置一年以上兩年以內(nèi)的,，征繳20%地價(jià)款作為土地閑置費(fèi)；閑置兩年以上的,，無(wú)償收回土地使用權(quán),。這里順便提一句，對(duì)于非政府原因閑置土地兩年以上的,，應(yīng)堅(jiān)決收回,。 

根據(jù)“新辦法”規(guī)定，“夠資格”被協(xié)議收回的閑置土地使用權(quán),，只能是由于政府或政府相關(guān)部門(mén)行為造成的閑置土地,。仔細(xì)品讀“新辦法”第八條和第十二條發(fā)現(xiàn)，政府或政府相部門(mén)行為造成延遲動(dòng)工開(kāi)發(fā)并不是導(dǎo)致土地被收回的必要條件,。協(xié)議有償收回土地使用權(quán)的必要條件是：一是土地規(guī)劃利用條件發(fā)生重大更改,，而土地使用者不能接受更改后的規(guī)劃利用條件的，可以協(xié)議收回土地使用權(quán),。通俗地說(shuō),，就是貨不對(duì)版，出讓人無(wú)條件接受退貨,，這是法制經(jīng)濟(jì)的基本要求,；二是因文物保護(hù)或軍事管制，導(dǎo)致該宗地不再適宜公開(kāi)出讓予企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),，非收回不可,；三是相關(guān)新政策出臺(tái)，需更改規(guī)劃建設(shè)條件,，而土地使用者并不接受,，此時(shí)亦可協(xié)議收回土地使用權(quán)。至于群眾上訪事項(xiàng),、政府未如約提供土地使用權(quán)等原因，并不直接導(dǎo)致土地使用權(quán)的收回,。

2,、土地使用權(quán)出讓與收回的價(jià)格前提

2.1政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格前提（成本逼近法）

打個(gè)比方，政府是“制造”土地并將土地銷(xiāo)售到市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)主體,，那么,，政府銷(xiāo)售土地的最低價(jià)格應(yīng)不低于“制造”成本及銷(xiāo)售利潤(rùn)之和。具體到土地評(píng)估理論,，政府出讓土地的價(jià)格公式應(yīng)為：P１=Ea＋Ed＋T＋R1＋R2＋R3

式中,，Ea為土地原始取得成本（征地費(fèi)用或拆遷成本）

      Ed為土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用

      T為稅費(fèi)

      R1 為開(kāi)發(fā)利息

          R2為開(kāi)發(fā)利潤(rùn)

      R3為土地增值收益

2.2土地使用者受讓土地使用權(quán)的價(jià)格前提（剩余法）

土地使用者取得土地使用權(quán)是用于“制造”另一種新產(chǎn)品，是對(duì)原始土地的深加工,，土地作為一種“原材料”,，其取得成本,，與新產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格息息相關(guān)。土地使用者為了獲得預(yù)期利潤(rùn),，必須嚴(yán)格控制“原材料”的價(jià)格,，其所能承受的價(jià)格應(yīng)符合以下公式：P２=P產(chǎn)－C－T－V

式中，P產(chǎn)為新產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格

C為產(chǎn)品“制造”成本

T為稅費(fèi)

V為利潤(rùn)

綜上所述,，土地使用權(quán)出讓價(jià)格應(yīng)在P１與P2之間,。

回到關(guān)于閑置土地收回評(píng)估，由于政府的行為,，造成土地使用者延遲開(kāi)發(fā)動(dòng)工,，甚至土地使用權(quán)被收回，過(guò)錯(cuò)在政府,，因此,，政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。政府的過(guò)錯(cuò)行為,，導(dǎo)致土地使用權(quán)被收回,，此時(shí)的收回價(jià)格就具備補(bǔ)償性質(zhì)。這種補(bǔ)償,，一方面,，土地使用者不可能像“釘子戶”一樣，將直接損失與間接損失全部計(jì)在政府頭上,，另一方面,，政府應(yīng)該在公平合理的基礎(chǔ)上，適當(dāng)傾向土地使用者,，因?yàn)檫@種土地使用權(quán)收回帶有一定程度的強(qiáng)制性,。政府與土地使用者的博弈最終將在利益平衡點(diǎn)停止，而該平衡點(diǎn)的位置將指引土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估的方向,。

2.3尋找平衡點(diǎn)

參考保險(xiǎn)業(yè)的損失補(bǔ)償原則,。當(dāng)保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失時(shí)，保險(xiǎn)人應(yīng)按保險(xiǎn)合同的約定,，對(duì)被保險(xiǎn)人給予彌補(bǔ)損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，但被保險(xiǎn)人不能因損失而獲得額外利益。簡(jiǎn)單地說(shuō),，即使被保險(xiǎn)人投保兩次同樣的險(xiǎn)種,，一旦損失發(fā)生，被保險(xiǎn)人最多也只能是彌補(bǔ)全部損失,，而不能獲得額外的補(bǔ)償,。

土地使用者取得土地使用權(quán)，目的是以土地為“原材料”“制造”新產(chǎn)品,，并通過(guò)新產(chǎn)品的銷(xiāo)售而獲得利潤(rùn),。土地使用權(quán)因政府行為被收回,，對(duì)土地使用者來(lái)說(shuō)，直接的影響是失去“原材料”,，無(wú)法獲得利潤(rùn),。因此，利潤(rùn)的補(bǔ)償應(yīng)是雙方博弈平衡點(diǎn)的本質(zhì)（可以有多種表現(xiàn)形式）,。至于其它間接損失,，不應(yīng)被考慮在內(nèi)。

綜上所述,，政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格P應(yīng)介于P1P2之間,，即P1

P3≤P+△P,。1    （△P為利潤(rùn)）

由于P2對(duì)土地使用者而言是投資價(jià)值,，所以，

△P=（P2－P）,，代入1,，可得：P < P3≤P2

3、土地使用權(quán)收回評(píng)估的方法

從上文可知,，閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估結(jié)果P3應(yīng)是高于政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格,，低于或等于個(gè)別投資者的投資價(jià)值。顯然,，閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估首選剩余法,，輔以市場(chǎng)比較法。采用市場(chǎng)比較法時(shí),，有一點(diǎn)需關(guān)注的是,，土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)格與一級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的存在差異，此類(lèi)目的下的土地使用權(quán)評(píng)估,，若能選擇二級(jí)市場(chǎng)交易案例作為比較實(shí)例,，評(píng)估結(jié)果可靠性更強(qiáng)。

4,、評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)

4.1估價(jià)時(shí)點(diǎn)

閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估估價(jià)時(shí)點(diǎn)有兩個(gè)選擇，一為土地使用者取得土地使用權(quán)的時(shí)點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“勾地時(shí)點(diǎn)”）,，另一個(gè)為閑置土地收回決定書(shū)下發(fā)之日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“收地時(shí)點(diǎn)”）,。估價(jià)時(shí)點(diǎn)的選擇關(guān)系土地使用者的利益，應(yīng)慎重選擇,。從“勾地時(shí)點(diǎn)”至“收回時(shí)點(diǎn)”,，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生了變化,，若該變化利于土地使用者，則土地使用者因此而獲得額外的利潤(rùn),，反之亦然,。然而，不管市場(chǎng)變化方向如何,，土地使用者對(duì)市場(chǎng)的變化,，只能選擇接受，這屬于土地使用者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),，而政府或其它部門(mén)均不為該市場(chǎng)變化承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任或獲得額外地價(jià)款,。

如上文所述，閑置土地收回價(jià)值具備補(bǔ)償性質(zhì),，補(bǔ)償內(nèi)容為土地使用者因土地被收回而損失的利潤(rùn),。利潤(rùn)并不是固定的，它隨著市場(chǎng)的變化而變化的,，但不管如何變化,，都屬于土地使用者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此,，閑置土地收回時(shí)補(bǔ)償?shù)睦麧?rùn)應(yīng)是收回時(shí)土地使用者的期望利潤(rùn),。因此，合理的估價(jià)時(shí)點(diǎn)應(yīng)是“收地時(shí)點(diǎn)”,。

相反,，如果選擇“勾地時(shí)點(diǎn)”對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)，那么,，從“勾地時(shí)點(diǎn)”到“收回時(shí)點(diǎn)”期間因房地產(chǎn)的變化而引起土地使用者利潤(rùn)變化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由政府承擔(dān),，這明顯不合情理，政府也不可能因?yàn)槭袌?chǎng)利好而向土地使用者索要額外的地價(jià)款,，或市場(chǎng)利差時(shí)向土地使用者退回部分地價(jià)款,。

4.2土地規(guī)劃利用條件

土地使用權(quán)評(píng)估離不開(kāi)土地規(guī)劃利用條件，這些條件包括土地用途,、容積率,、建筑密度、建筑限高,、公建配套比例等,。既然是由于政府或相關(guān)部門(mén)行為造成土地閑置并收回，那么,，該類(lèi)型土地的評(píng)估就可能涉及兩套土地規(guī)劃利用條件,。評(píng)估時(shí)以哪套規(guī)劃利用條件為準(zhǔn)呢？筆者認(rèn)為,，由于評(píng)估結(jié)果具備補(bǔ)償性質(zhì),，補(bǔ)償內(nèi)容為損失利潤(rùn),，而土地使用者預(yù)期利潤(rùn)是建立在原始土地規(guī)劃利用條件的，因此,，評(píng)估時(shí)應(yīng)以原始規(guī)劃利用條件為準(zhǔn),。

5、置換土地使用權(quán)評(píng)估

“新辦法”第十二條第五款規(guī)定,，對(duì)已繳清土地價(jià)款,、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的,，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng),、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。那么,，如何評(píng)定置換土地與閑置收回土地價(jià)值是否相當(dāng)呢,？置換土地對(duì)原土地使用者而言是一種實(shí)物補(bǔ)償，因此,，同樣遵循等價(jià)交換原則,。如何實(shí)現(xiàn)，其實(shí)只要衡量?jī)r(jià)值的標(biāo)桿一致即可,。筆者認(rèn)為,，按上文提出的估價(jià)方法對(duì)置換土地與閑置收回土地分別進(jìn)行評(píng)估即可。價(jià)值出現(xiàn)差異的,，則按多退少補(bǔ)原則由政府與原土地使用者結(jié)算差價(jià),，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。

6,、結(jié)語(yǔ)

閑置土地收回價(jià)值評(píng)估關(guān)乎地方政府與原土地使用者的利益,，準(zhǔn)確衡量閑置土地價(jià)值，是土地估價(jià)機(jī)構(gòu)與土地估價(jià)師的使命之一,。筆者謹(jǐn)以此文為引,，提出拙見(jiàn)，愿與行業(yè)同仁共同探索,，為“新辦法”的施行做準(zhǔn)備,。