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中華人民共和國國土資源部令第53號(hào)《閑置土地處置辦法》已經(jīng)2012年5月22日國土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂通過,，并于2012年7月1日開始施行,。新頒布的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱“新辦法”）讓民眾對閑置土地處理問題看到了希望?！靶罗k法”的制定目標(biāo)更明確,、相關(guān)概念更清淅,、處置措施更嚴(yán)厲，與過去的含含糊糊,、躲躲閃閃,、吞吞吐吐相比，確實(shí)邁了一大步,。

由于舊版《閑置土地處置辦法》形同虛設(shè),，施行十余年，關(guān)于閑置土地被收回的案例九牛一毛，因此,，相關(guān)評(píng)估理論與方法研究與探索并不多見,。而今，隨著“新辦法”的施行,，閑置土地被收回的案例將逐漸增多,，而關(guān)于閑置土地收回的評(píng)估業(yè)務(wù)也將水漲船高，于是關(guān)于閑置土地收回評(píng)估的理論研究也開始備受業(yè)界關(guān)注,。筆者借廣東省土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)向業(yè)界征詢閑置土地收回評(píng)估意見之際,，就由于政府行為造成的閑置土地收回評(píng)估提出幾點(diǎn)看法。

1,、土地協(xié)議收回的必要條件

“新辦法”第八條規(guī)定了六種由于政府或政府相關(guān)部門行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的情形,，這六種情形具體如下：一是政府部門未按土地出讓合同約定期限提供土地；二是規(guī)劃修改造成土地使用者未能如期動(dòng)工開發(fā),；三是因政府出臺(tái)新政策需更改規(guī)劃建設(shè)條件,；四是與土地相關(guān)的群眾信訪事項(xiàng)造成延遲動(dòng)工；五是軍事管制或文物保護(hù)造成土地使用者未能如期動(dòng)工,；六是政府其它行為,。以上六種情形可依照“新辦法”第十二條的規(guī)定處理：“一是延期動(dòng)工開發(fā)期限，且最多延長一年,；二是更改規(guī)劃建設(shè)條件后,，原土地使用者繼續(xù)使用，并補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù),，地價(jià)款多退少補(bǔ),；三是安排臨時(shí)使用,，達(dá)到開發(fā)建設(shè)條件后,，重新約定開發(fā)動(dòng)工期限；四是協(xié)議有償收回土地使用權(quán),；五是置換土地,。

至于非政府行為造成土地閑置的，按閑置時(shí)間分別處理,，閑置一年以上兩年以內(nèi)的,，征繳20%地價(jià)款作為土地閑置費(fèi)；閑置兩年以上的,，無償收回土地使用權(quán),。這里順便提一句，對于非政府原因閑置土地兩年以上的,，應(yīng)堅(jiān)決收回,。 

根據(jù)“新辦法”規(guī)定，“夠資格”被協(xié)議收回的閑置土地使用權(quán),，只能是由于政府或政府相關(guān)部門行為造成的閑置土地,。仔細(xì)品讀“新辦法”第八條和第十二條發(fā)現(xiàn),，政府或政府相部門行為造成延遲動(dòng)工開發(fā)并不是導(dǎo)致土地被收回的必要條件。協(xié)議有償收回土地使用權(quán)的必要條件是：一是土地規(guī)劃利用條件發(fā)生重大更改,，而土地使用者不能接受更改后的規(guī)劃利用條件的,，可以協(xié)議收回土地使用權(quán)。通俗地說,，就是貨不對版,，出讓人無條件接受退貨，這是法制經(jīng)濟(jì)的基本要求,；二是因文物保護(hù)或軍事管制,，導(dǎo)致該宗地不再適宜公開出讓予企業(yè)進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，非收回不可,；三是相關(guān)新政策出臺(tái),，需更改規(guī)劃建設(shè)條件，而土地使用者并不接受,，此時(shí)亦可協(xié)議收回土地使用權(quán),。至于群眾上訪事項(xiàng)、政府未如約提供土地使用權(quán)等原因,，并不直接導(dǎo)致土地使用權(quán)的收回,。

2、土地使用權(quán)出讓與收回的價(jià)格前提

2.1政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格前提（成本逼近法）

打個(gè)比方,，政府是“制造”土地并將土地銷售到市場的經(jīng)濟(jì)主體,，那么，政府銷售土地的最低價(jià)格應(yīng)不低于“制造”成本及銷售利潤之和,。具體到土地評(píng)估理論,，政府出讓土地的價(jià)格公式應(yīng)為：P１=Ea＋Ed＋T＋R1＋R2＋R3

式中，Ea為土地原始取得成本（征地費(fèi)用或拆遷成本）

      Ed為土地開發(fā)費(fèi)用

      T為稅費(fèi)

      R1 為開發(fā)利息

          R2為開發(fā)利潤

      R3為土地增值收益

2.2土地使用者受讓土地使用權(quán)的價(jià)格前提（剩余法）

土地使用者取得土地使用權(quán)是用于“制造”另一種新產(chǎn)品,，是對原始土地的深加工,，土地作為一種“原材料”，其取得成本,，與新產(chǎn)品的銷售價(jià)格息息相關(guān),。土地使用者為了獲得預(yù)期利潤，必須嚴(yán)格控制“原材料”的價(jià)格,，其所能承受的價(jià)格應(yīng)符合以下公式：P２=P產(chǎn)－C－T－V

式中,，P產(chǎn)為新產(chǎn)品銷售價(jià)格

C為產(chǎn)品“制造”成本

T為稅費(fèi)

V為利潤

綜上所述，土地使用權(quán)出讓價(jià)格應(yīng)在P１與P2之間,。

回到關(guān)于閑置土地收回評(píng)估,，由于政府的行為，造成土地使用者延遲開發(fā)動(dòng)工，甚至土地使用權(quán)被收回,，過錯(cuò)在政府,，因此，政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,。政府的過錯(cuò)行為,，導(dǎo)致土地使用權(quán)被收回，此時(shí)的收回價(jià)格就具備補(bǔ)償性質(zhì),。這種補(bǔ)償,，一方面，土地使用者不可能像“釘子戶”一樣,，將直接損失與間接損失全部計(jì)在政府頭上,，另一方面，政府應(yīng)該在公平合理的基礎(chǔ)上,，適當(dāng)傾向土地使用者,，因?yàn)檫@種土地使用權(quán)收回帶有一定程度的強(qiáng)制性。政府與土地使用者的博弈最終將在利益平衡點(diǎn)停止,，而該平衡點(diǎn)的位置將指引土地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估的方向,。

2.3尋找平衡點(diǎn)

參考保險(xiǎn)業(yè)的損失補(bǔ)償原則。當(dāng)保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失時(shí),，保險(xiǎn)人應(yīng)按保險(xiǎn)合同的約定,，對被保險(xiǎn)人給予彌補(bǔ)損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但被保險(xiǎn)人不能因損失而獲得額外利益,。簡單地說,，即使被保險(xiǎn)人投保兩次同樣的險(xiǎn)種，一旦損失發(fā)生,，被保險(xiǎn)人最多也只能是彌補(bǔ)全部損失,，而不能獲得額外的補(bǔ)償。

土地使用者取得土地使用權(quán),，目的是以土地為“原材料”“制造”新產(chǎn)品,，并通過新產(chǎn)品的銷售而獲得利潤,。土地使用權(quán)因政府行為被收回,，對土地使用者來說，直接的影響是失去“原材料”,，無法獲得利潤,。因此，利潤的補(bǔ)償應(yīng)是雙方博弈平衡點(diǎn)的本質(zhì)（可以有多種表現(xiàn)形式）,。至于其它間接損失,，不應(yīng)被考慮在內(nèi)。

綜上所述，政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格P應(yīng)介于P1P2之間,，即P1

P3≤P+△P。1    （△P為利潤）

由于P2對土地使用者而言是投資價(jià)值,，所以,，

△P=（P2－P），代入1,，可得：P < P3≤P2

3,、土地使用權(quán)收回評(píng)估的方法

從上文可知，閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估結(jié)果P3應(yīng)是高于政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格,，低于或等于個(gè)別投資者的投資價(jià)值,。顯然，閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估首選剩余法,，輔以市場比較法,。采用市場比較法時(shí)，有一點(diǎn)需關(guān)注的是,，土地二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓價(jià)格與一級(jí)市場轉(zhuǎn)讓價(jià)格的存在差異,，此類目的下的土地使用權(quán)評(píng)估，若能選擇二級(jí)市場交易案例作為比較實(shí)例,，評(píng)估結(jié)果可靠性更強(qiáng),。

4、評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)

4.1估價(jià)時(shí)點(diǎn)

閑置土地使用權(quán)收回評(píng)估估價(jià)時(shí)點(diǎn)有兩個(gè)選擇,，一為土地使用者取得土地使用權(quán)的時(shí)點(diǎn)（以下簡稱“勾地時(shí)點(diǎn)”）,，另一個(gè)為閑置土地收回決定書下發(fā)之日（以下簡稱為“收地時(shí)點(diǎn)”）。估價(jià)時(shí)點(diǎn)的選擇關(guān)系土地使用者的利益,，應(yīng)慎重選擇,。從“勾地時(shí)點(diǎn)”至“收回時(shí)點(diǎn)”，房地產(chǎn)市場發(fā)生了變化,，若該變化利于土地使用者,，則土地使用者因此而獲得額外的利潤，反之亦然,。然而,，不管市場變化方向如何，土地使用者對市場的變化,，只能選擇接受,，這屬于土地使用者的市場風(fēng)險(xiǎn),，而政府或其它部門均不為該市場變化承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任或獲得額外地價(jià)款。

如上文所述,，閑置土地收回價(jià)值具備補(bǔ)償性質(zhì),，補(bǔ)償內(nèi)容為土地使用者因土地被收回而損失的利潤。利潤并不是固定的,，它隨著市場的變化而變化的,，但不管如何變化，都屬于土地使用者的市場風(fēng)險(xiǎn),，因此,，閑置土地收回時(shí)補(bǔ)償?shù)睦麧檻?yīng)是收回時(shí)土地使用者的期望利潤。因此,，合理的估價(jià)時(shí)點(diǎn)應(yīng)是“收地時(shí)點(diǎn)”,。

相反，如果選擇“勾地時(shí)點(diǎn)”對應(yīng)的利潤,，那么,，從“勾地時(shí)點(diǎn)”到“收回時(shí)點(diǎn)”期間因房地產(chǎn)的變化而引起土地使用者利潤變化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)，這明顯不合情理,，政府也不可能因?yàn)槭袌隼枚蛲恋厥褂谜咚饕~外的地價(jià)款,，或市場利差時(shí)向土地使用者退回部分地價(jià)款。

4.2土地規(guī)劃利用條件

土地使用權(quán)評(píng)估離不開土地規(guī)劃利用條件,，這些條件包括土地用途,、容積率、建筑密度,、建筑限高,、公建配套比例等。既然是由于政府或相關(guān)部門行為造成土地閑置并收回,，那么,，該類型土地的評(píng)估就可能涉及兩套土地規(guī)劃利用條件。評(píng)估時(shí)以哪套規(guī)劃利用條件為準(zhǔn)呢,？筆者認(rèn)為,，由于評(píng)估結(jié)果具備補(bǔ)償性質(zhì)，補(bǔ)償內(nèi)容為損失利潤,，而土地使用者預(yù)期利潤是建立在原始土地規(guī)劃利用條件的,，因此，評(píng)估時(shí)應(yīng)以原始規(guī)劃利用條件為準(zhǔn),。

5,、置換土地使用權(quán)評(píng)估

“新辦法”第十二條第五款規(guī)定,，對已繳清土地價(jià)款,、落實(shí)項(xiàng)目資金,，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng),、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè),。那么，如何評(píng)定置換土地與閑置收回土地價(jià)值是否相當(dāng)呢,？置換土地對原土地使用者而言是一種實(shí)物補(bǔ)償,，因此，同樣遵循等價(jià)交換原則,。如何實(shí)現(xiàn),，其實(shí)只要衡量價(jià)值的標(biāo)桿一致即可。筆者認(rèn)為,，按上文提出的估價(jià)方法對置換土地與閑置收回土地分別進(jìn)行評(píng)估即可,。價(jià)值出現(xiàn)差異的，則按多退少補(bǔ)原則由政府與原土地使用者結(jié)算差價(jià),，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,。

6、結(jié)語

閑置土地收回價(jià)值評(píng)估關(guān)乎地方政府與原土地使用者的利益,，準(zhǔn)確衡量閑置土地價(jià)值,，是土地估價(jià)機(jī)構(gòu)與土地估價(jià)師的使命之一。筆者謹(jǐn)以此文為引,，提出拙見,，愿與行業(yè)同仁共同探索，為“新辦法”的施行做準(zhǔn)備,。