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筆者近年來接觸征地拆遷評估較多，一直受到下面幾個(gè)問題的困擾。這其中有的是政策問題,，有的是評估技術(shù)問題，雖然以深圳為例,，但應(yīng)該有普遍意義。現(xiàn)將這些問題提出來,，并談一談我的看法,，以期引起注意,。 

　　一,、征地拆遷中土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位問題 

　　《中華人民共和國土地管理法實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定：征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市,、縣人民政府組織實(shí)施,，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號,、征用土地的用途,、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告,。 

　　被征用土地的所有權(quán)人,、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?nbsp;

　　市,、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案,，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案,，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見,。征地補(bǔ)償,、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施,。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的,，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決,。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施,。 

　　由于政府制定的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能對所有地上附屬物,，特別是建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定,，因此需要進(jìn)行評估,。征地拆遷評估屬于政府職能性,、公益性的房地產(chǎn)價(jià)格評估，過去一直由土地行政主管部門下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行,。隨著土地估價(jià)機(jī)構(gòu)脫鉤改制的推進(jìn),，社會(huì)性、企業(yè)性的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)也進(jìn)入到征地拆遷評估工作中來,。社會(huì)性,、企業(yè)性的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)加入進(jìn)來后，因?yàn)槠洳粚儆谕恋匦姓鞴懿块T下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu),，就存在一個(gè)與征地部門的關(guān)系問題,，一個(gè)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)的法律地位問題。 

　　在征地拆遷實(shí)際工作中,，征地部門一般都要求對建構(gòu)筑物的重置成本低評,，以便征地部門與被拆遷人談判。但是這種要求明顯與土地估價(jià)機(jī)構(gòu) “獨(dú)立,、客觀,、公正 ”的法律地位相違背，低評的價(jià)格也往往為被拆遷人所質(zhì)疑,，影響土地估價(jià)機(jī)構(gòu)客觀,、公正的形象。在征地部門看來,，被拆遷人總是要獲得比評估結(jié)果高的補(bǔ)償才能取得心理上的滿足,，所以，低評才能保證最終補(bǔ)償價(jià)格比較合理（是否還有其他的行政干預(yù)暫不考慮）,；土地估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合征地部門的工作,。排除談判中心理學(xué)的運(yùn)用這個(gè)因素，實(shí)際上,，這種情況的出現(xiàn),，很大程度上是由于長期以來土地行政主管部門下屬的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)一直是采用低評的方式對待征地拆遷評估。事實(shí)上,，被拆遷人雖然不一定了解社會(huì)平均重置成本,，但對于自己的實(shí)際成本最清楚不過，只要做好說明解釋工作,，正常的評估價(jià)格是可以為被拆遷人所接受的,，提出超越正常評估價(jià)格不合理要求只是極少數(shù)。相反,，刻意的低評,，不但影響土地估價(jià)機(jī)構(gòu)客觀、公正的形象,，破壞評估結(jié)果的社會(huì)公信力,；而且拖延了征地拆遷工作的進(jìn)行,，進(jìn)而延誤了整個(gè)工程項(xiàng)目的正常進(jìn)行，同時(shí)造成了征地部門的具體工作人員 “無能 ”,，被拆遷人 “太刁 ”的錯(cuò)誤印象,；最關(guān)鍵是誤導(dǎo)了財(cái)政部 門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，使其誤以為可以用較少的補(bǔ)償款完成征地項(xiàng)目的補(bǔ)償工作,，因?yàn)樵u估結(jié)果一般來說是財(cái)政撥款的依據(jù),。財(cái)政撥款的不足往往最終導(dǎo)致被拆遷人沒有得到合理的補(bǔ)償，拆遷或者久拖不決,，或者上訪不斷,。 

從更高的角度來看，怎樣在維護(hù)土地估價(jià)機(jī)構(gòu) “獨(dú)立,、客觀,、公正 ”的法律地位的基礎(chǔ)上，盡可能幫助委托人解決實(shí)際問題是一個(gè)普遍存在的問題,。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)是傾向于律師行業(yè),，只對委托人 —單方當(dāng)事人負(fù)責(zé)；還是傾向于會(huì)計(jì)師行業(yè),，對各方當(dāng)事人負(fù)責(zé),，對社會(huì)負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)肯定地說,，土地估價(jià)機(jī)構(gòu),，無論從法律、法規(guī),、規(guī)范的規(guī)定來看,，還是從社會(huì)實(shí)際認(rèn)可（包括法律界的認(rèn)可）來看，都屬于后者,。土地估價(jià)機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清自己的地位和作用,，對于委托方的不合理要求，要委婉地拒絕,，并說明理由,。或者采用其它的補(bǔ)救措施,，例如我們在征地拆遷評估中，考慮談判中的心理學(xué)因素,，建筑物按征地部門要求適當(dāng)?shù)驮u（但重置 價(jià)格水平要向征地部門說明）,，構(gòu)筑物及附屬物都按重置價(jià)格水平評，當(dāng)被拆遷人對建筑物價(jià)格提出異議時(shí),，在征得征地部門同意后,，按不超過重置價(jià)格水平的標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整,。這樣做比較容易被當(dāng)事人各方所接受，效果比較好,。假如過于遷就委托方的不合理要求,，評估出來的結(jié)果不為當(dāng)事人另一方所接受，征地拆遷工作很難順利進(jìn)行,。近期深圳一家評估公司接受一大型國企委托對一收地項(xiàng)目地上建,、構(gòu)筑物進(jìn)行評估，由于低評結(jié)果嚴(yán)重偏離重置價(jià)格水平,，不為被拆遷人所接受,，不得不反復(fù)修改報(bào)告，成倍地調(diào)高評估總值,，非常被動(dòng),。 

　　二、重置價(jià)格的準(zhǔn)確把握問題 

　　建筑物重置價(jià)格,，按《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》第 2.0.21條 規(guī)定,，是采用估價(jià)時(shí)點(diǎn)的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價(jià)時(shí)點(diǎn)的價(jià)格水平,，重新建造與估價(jià)對象具有同等功能效用的全新狀態(tài)的建筑物的正常價(jià)格,。在征地拆遷評估中，常常遇到這樣一個(gè)問題,，由于對農(nóng)民自建房管理的不規(guī)范,，應(yīng)當(dāng)計(jì)入重置價(jià)格的報(bào)建費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi),、監(jiān)理費(fèi),、各種規(guī)費(fèi)及管理費(fèi)實(shí)際上都不發(fā)生或甚少發(fā)生；工程直接承包給包工隊(duì),，建筑成本也相對較低,。因此，農(nóng)民自建房的實(shí)際成本要低于正常的造價(jià)水平,。在深圳,，這種價(jià)差最高達(dá)到 300元 /平方米。于是,，對于建筑物重置價(jià)格的把握就產(chǎn)生了兩種看法,，一般認(rèn)為：你是什么房子就賠你什么房子，你花了多少錢就補(bǔ)償你多少錢,，這不是很正常,、很恰當(dāng)嗎？目前征地部門都是按這個(gè)思路來考慮的，落實(shí)到估價(jià)結(jié)果上就是按現(xiàn)實(shí)農(nóng)民自建房的實(shí)際成本評估,，明顯低于合法,、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格。我認(rèn)為,，對于這一類農(nóng)民自建房應(yīng)當(dāng)按合法,、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格評估并予以補(bǔ)償，其理由如下： 

　　 1,、按建筑物的重置價(jià)格結(jié)合成新率予以補(bǔ)償?shù)牧⒎ū疽馐潜ＷC被拆遷人可以用補(bǔ)償款重新建設(shè)與被拆除原建筑物結(jié)構(gòu),、面積、成新率相當(dāng)?shù)慕ㄖ?，以保證被拆遷人原有生活水平不因征地拆遷而下降,。當(dāng)建筑市場管理日益完善時(shí)，農(nóng)民再要建違法,、違規(guī)的房子時(shí),，會(huì)受到制止，于是會(huì)發(fā)生按農(nóng)民自建房的實(shí)際成本評估的重置價(jià)格,，建不起合法,、合規(guī)的與原自建房同樣大小的房子，被拆遷人原有生活水平必然因征地拆遷而有所下降,。 

　　 2,、當(dāng)農(nóng)民要建違法、違規(guī)的建筑物時(shí),，政府會(huì)出面制止,，會(huì)要求他們按合法、合規(guī)的方式建設(shè),；但是當(dāng)征地拆遷時(shí),，又不給予合理的補(bǔ)償，以便他們按合法,、合規(guī)的方式重新建設(shè),，這明顯不合理。政府在不同的場合,，對相同的問題應(yīng)當(dāng)保持相同的立場,，以維護(hù)政令的統(tǒng)一，提高政府的威信,。 

　　 3,、當(dāng)農(nóng)民得到可以以合法、合規(guī)的方式重新建設(shè)的合理補(bǔ)償后,，如果仍然違法,、違規(guī)地私搭亂建,，政府才可以理直氣壯地對其進(jìn)行清拆和處罰；其所受到的各種處罰及房屋質(zhì)量問題給他造成的損失才理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)由他自己承擔(dān),。否則，他可以將責(zé)任或多或少地推到征地部門身上,。 

　　 4,、那么農(nóng)民是否因此占了國家的便宜？沒有,。首先,，決定征地拆遷的不是農(nóng)民，而是政府,，況且農(nóng)民在得知征地拆遷之后搶建的建筑物也不在拆遷補(bǔ)償范圍內(nèi),；其次，雖然一些管理費(fèi)用在農(nóng)民自建房時(shí)沒有發(fā)生,，但他自己還是承擔(dān)了大量的管理工作,，這些管理工作也應(yīng)當(dāng)計(jì)算成本；再次,，拆遷補(bǔ)償只是對有形的資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償,，而被迫搬遷所造成的無形損失有時(shí)是很大的。例如個(gè)人就業(yè),、子女就學(xué),，工廠搬遷后要重新做廣告、支付各種報(bào)建,、報(bào)裝費(fèi)用等等,。 

總之，《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》中的建筑物重置價(jià)格應(yīng)當(dāng)是合法原則下的建筑物重置價(jià)格,。在征地拆遷評估中,，即使農(nóng)民自建房的實(shí)際成本較低，也還是應(yīng)當(dāng)按合法,、合規(guī)建筑物的重置價(jià)格予以評估,。 

　　三、集體建設(shè)用地的補(bǔ)償問題 

　　在征地拆遷評估中,，土地估價(jià)機(jī)構(gòu)一般只對地上建構(gòu)筑物,、附屬物進(jìn)行評估，土地是按照農(nóng)用地的不同種類（水田,、旱地,、林地等）直接確定征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的。但是,，在深圳,，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營利的現(xiàn)象,，此時(shí)土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地,，是一種事實(shí)上的建設(shè)用 地,。對于這種集體建設(shè)用地的征地補(bǔ)償是否應(yīng)當(dāng)考慮其經(jīng)營收益問題？政府目前的規(guī)定是不予考慮,。理由主要是這些廠房沒有辦理規(guī)劃批準(zhǔn)手續(xù),，土地也沒經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變用途，是違章建筑,。我認(rèn)為,，這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，對于這種集體建設(shè)用地的征地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮其經(jīng)營收益問題,。理由如下,； 

　　 1、《土地管理法》第 59,、 60,、 61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位,、個(gè)人以土地使用權(quán)入股,、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。 

　　 2,、在深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展很長一段時(shí)間里,，政府曾下了很大力氣招商引資，鼓勵(lì)農(nóng)民,、其它外來人員與集體經(jīng)濟(jì)組織合作建設(shè)廠房等基礎(chǔ)設(shè)施,，吸引外商興辦 “三來一補(bǔ) ”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設(shè)施對深圳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有貢獻(xiàn)的,，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地是得到政府所默許的,。 

　　 3、這些廠房的興建都是經(jīng)過村,、鎮(zhèn)有關(guān)部門批準(zhǔn)的,，在當(dāng)時(shí)，這種批準(zhǔn)是有效的,，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃管理部門還沒有管到這里來,。直到現(xiàn)在，也沒有要求強(qiáng)制清拆,，只是要求完善手續(xù),。在廠房里面開辦的工廠也辦理了營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并且正常經(jīng)營,，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地實(shí)際上已得到社會(huì)的認(rèn)可,。 

　　 4,、在政府頒布的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，果園林木的補(bǔ)償是考慮了林木預(yù)期若干年經(jīng)濟(jì)收益的,，被拆遷人比較容易接受,；興建廠房，投資更大,，預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益也更大,，但在征地拆遷補(bǔ)償中卻完全不予考慮，確實(shí)讓被拆遷人很難接受,。在征地拆遷實(shí)際中，對這樣的問題很難使被拆遷人心服口服,。 

　　總之,，對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況適當(dāng)參考收益狀況進(jìn)行評估,，予以補(bǔ)償,，比較合情合理。 

　　上述幾個(gè)問題歸結(jié)在一起,，反映出目前征地拆遷補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定,、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際操作中的一些不合理之處。正是由于這些不合理之處,，使得征地拆遷談判非常困難,，沒有哪一個(gè)征地拆遷項(xiàng)目能按時(shí)完成。 

　　征地拆遷中被拆遷人沒有得到合理的補(bǔ)償,，從小的方面說,，是以多數(shù)人的名義侵占少數(shù)人的利益，但少數(shù)人并沒有義務(wù)為多數(shù)人作出犧牲,；從大的方面說,，是破壞了黨和政府的形象。現(xiàn)在農(nóng)民們都希望開發(fā)商來進(jìn)行舊村改造,，因?yàn)榕f村改造給予農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償遠(yuǎn)高于政府征地拆遷補(bǔ)償,。雖然舊村改造的優(yōu)惠政策是政府給的，但農(nóng)民記的是開發(fā)商的好,；另一方面雖然政府征地也是為了修路一類的好事,，但補(bǔ)償過低，農(nóng)民記的是政府的壞,。這樣事情本不應(yīng)該發(fā)生,。