低效用地再開發(fā)

——投資人視角下東莞市工改工項目實操經驗分享

深圳分公司  黃顯

（本文榮獲中估協30周年論文集二等獎）

摘要：實體經濟歷來都是我國經濟發(fā)展、在國際經濟競爭中贏得主動的根基，因此,，工業(yè)園區(qū)便成為城市實體經濟發(fā)展的重要載體。2023年9月5日,，自然資源部公布《關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號），明確提出東莞市成為國家首批公布低效用地再開發(fā)試點城市之一,，本文通過分享東莞市權利人自改模式下工改工項目的篩選標準,、操作指引、經濟效益評價等實操經驗,，旨在為估價行業(yè)拓寬業(yè)務渠道,，促進行業(yè)高質量發(fā)展提供參考。

關鍵詞：低效用地再開發(fā),、工改工,、業(yè)務拓展

引言：改革開放前期，為了盡快實現從無到有的轉變,，東莞市在摸著石頭過河的精神指引下催生出大量粗放式,、低端村鎮(zhèn)工業(yè)園，這些工業(yè)園在早期為東莞經濟的超速發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻,，但隨著時代的發(fā)展,，近年來東莞提出了騰籠換鳥，產業(yè)升級,，從低端走向高端的經濟戰(zhàn)略,，現有大量的低端工業(yè)園區(qū)已不能滿足新興產業(yè)、現代服務業(yè),、未來產業(yè)的需求,。為盡快破局，東莞市近年來陸續(xù)推出強有力的政策文件,，如《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府[2018]102號）,、《東莞市人民政府關于加快村鎮(zhèn)工業(yè)園改造提升的實施意見》（東府[2020]24號）、《關于深入推進城市更新工作拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間的若干意見》（東府辦[2020]27號）等,，從簡化流程,、放寬立項條件,、給予拆舊建新稅收、租金等多方面獎勵,，從鼓勵到引導,，再到督促市屬國有企業(yè)參與工改工，為東莞市進行低效用地再開發(fā)提出切實全面可行的政策指引,。

一,、東莞市產業(yè)發(fā)展歷程

1978-1984年,，東莞市歷經“三來一補”,，城市起步階段。1978年7月,，中央允許引進外資進行來料加工貿易,，8月中國內地第一家“三來一補”企業(yè)落戶東莞，也是中國第一家加工外貿企業(yè),；1984年9月,，東莞提出“向農村工業(yè)化進軍”戰(zhàn)略目標，村鎮(zhèn)工業(yè)園建設拉開序幕,。

1985-1995年,，東莞市完成城鄉(xiāng)一體，經濟開始騰飛,。1985年9月,，東莞正式撤縣建市，設立東莞市（縣級市）,，1987年11月,，三來一補企業(yè)超過2500家，創(chuàng)匯214億美元,；1995   年進出口總額達到1285.31億元,，外向依存度達到433.8%。

1996-2007年,，東莞市進入提質增效,、協調發(fā)展階段。1997年,，東莞提出大力促進經濟從數量型向數量型與質量效益型相結合轉變,；2001年5月，東莞確立“一網兩區(qū)三張牌”戰(zhàn)略思路,，掀起城建熱潮,，同年8月，“一年一大步,，五年見新城”首次提出新城概念,，同年11月,，松山湖高新區(qū)正式成立；2007年1月,，“制造業(yè)名城,、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱土、宜居生態(tài)城市,、和諧幸福家園”多元發(fā)展概念提出,。

2008-2017年，東莞進入產業(yè)轉型,，平穩(wěn)蛻變時期,。2008年5月，正式拉開了產業(yè)轉型升級的序幕,，6月東莞成為全省貿易轉型升級的試點城市,；2010年11月，東莞成為全國加工貿易轉型升級試點城市,；2012年,，東莞出臺全面推動加工貿易轉型升級“1+10”政策體系；2013年起,，東莞逐步建立起電子信息制造業(yè)等先進制造業(yè)產業(yè)體系,；2017年，東莞先進制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值達到50.5%,。

2018年至十四五期間,，東莞提出灣區(qū)協同，城市躍升發(fā)展思路,。2018年,，東莞一號文即提出“推動美麗東莞建設”著力提高城市生活品質，構筑宜居東莞,；2019年2月,，東莞正式被納入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，未來將打造成為世界級先進制造業(yè)中心,；十四五期間,，東莞持續(xù)推動“灣區(qū)都市，品質東莞”建設邁上新階段,。

二,、從投資人視角看工改工項目篩選標準

目前，東莞的城市更新改造,，特別是工改工領域正在如火如荼的進行中,，雖然政府鼓勵市屬國有企業(yè)或其它央國企積極參與，但行業(yè)的發(fā)展依然離不開其他市場主體參與,，市場主體往往會結合自身優(yōu)劣勢及項目的優(yōu)劣勢從是否符合政策導向,、產業(yè)發(fā)展導向,、國土空間規(guī)劃、項目改造潛力等角度進行篩選,。

（一）是否符合政策導向

根據《關于印發(fā)《東莞市城市更新單元（項目）“1+N”總體實施方案審批操作細則（修訂）》的通知》（東自然資[2019]140號）,，拆除重建類城市更新項目需滿足以下條件：1、拆除用地面積占比大于50%,；2,、拆除重建部分須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃,； 3,、已納入“三舊”改造標圖建庫范圍，但不享受“三舊”改造政策的除外,；4,、土地權屬清楚,，無爭議,，不存在被司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權利的情形,；5,、涉及集體土地征收或轉國有，須經集體經濟組織股東大會或股東代表會議三分之二以上同意,。

（二）是否符合產業(yè)發(fā)展導向

東莞是廣東重要的交通樞紐和外貿口岸,，目前東莞各大片區(qū)已經完成了新一代信息技術、高端裝備制造,、新材料,、新能源、生命科學和生物技術五大新興產業(yè)布局,?？傮w來看，東莞各鎮(zhèn)街已有明確的產業(yè)結構及發(fā)展導向,，市場主體在篩選工改工項目時需結合自身所屬產業(yè)類別選擇符合當地產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的賽道,。

（三）是否符合國土空間規(guī)劃

詳細來講一般需重點考察以下幾點：

1、城總規(guī),、土規(guī),、控規(guī)一致為建設用地；

2,、位于城市更新專項規(guī)劃拆除重建區(qū),；

3、土地用途,；

4,、是否位于工業(yè)區(qū)塊線內,；

5、位于重點產業(yè)園區(qū),；

6,、是否涉及限制性因素（如基本農田、生態(tài)控制線,、水源保護,、歷史文化遺址、航空限高,、古樹苗木,、厭惡設施等）。

（四）項目改造潛力

實際操作中,，政策雖未明確,，但有鑒于過往項目經驗，從項目推進可持續(xù)性,、可盈利性等投資人角度出發(fā),，須要滿足的條件更為苛刻，筆者總結如下：

1,、項目位置,。是否位于城市發(fā)展軸、中心城區(qū),、臨近經開區(qū),、重點工業(yè)園等優(yōu)越位置；

2,、交通配套,。是否臨近城市主干道、距離高速公路出入口較近范圍,，與港口碼頭,、機場、鐵路站點,、物流集散中心等重要場所距離,。由于城市更新項目周期較長，因而對于交通狀況的分析不僅僅是現有的交通狀況,，還包括未來5年的交通規(guī)劃情況,；

3、項目現狀條件,。更新單元用地面積,、擬拆除用地面積；現狀拆除建筑面積、現狀毛容積率,、用地規(guī)模是否滿足舊改政策要求,；建筑物建成年限是否滿足舊改要求；

4,、權屬狀況?，F狀建筑物、土地權屬是否清晰無爭議,、共有產權情況,、權屬結構是否過份復雜；

5,、村情摸查,。若涉及到集體土地，則需考慮村人口構成以及村領導班子是否整齊且具有較強威望,；

6,、項目進度。充分了解項目當前進度節(jié)點,，了解目前項目處于哪個階段,，城市更新項目周期長，所以很多項目已經經過多手,，需掌握之前市場主體退出的真實原因,；

7、交易條件,。要搞清楚項目的交易方式是什么，不同的交易方式操作方法及困難都不相同,，是直接村企合作,，還是收購項目公司，或者與平臺公司合作,；合作雙方的責任義務,、退出機制、合作費用的支付方式及支付節(jié)點,、合作費用的有票率,、是否存在稅務籌劃空間。

8,、其它隱蔽風險點,。周邊是否存在重污染企業(yè)、項目土地是否存在重金屬污染,、項目所在土地地質條件（塌方風險或溶洞）等,。

三、東莞權利人自改類工改工項目操作指引

由于土地權利人的不同，東莞權利人自改類工改工項目也可分為集體建設用地項目自改,、國有建設用地自改及集體,、國有建設用地混合類項目自改，當涉及到集體建設用地時,，往往需要考慮集體資產交易流程,、集轉國手續(xù)等，該類項目相對復雜,，因此,，本文主要介紹國有建設用地權利人自改類工改工項目操作流程。

國有建設用地權利人自改類工改工項目操作流程主要分為以下四個階段：

（一）項目立項階段

項目擬進行“工改工”,，需先行在鎮(zhèn)投資促進局簽訂協議,，協議內容包括產值、稅收等內容,，簽訂協議后,。鎮(zhèn)政府將對項目進行考慮，若符合要求,，則準許進行“工改工”,，并將該項目納入鎮(zhèn)內項目系統(tǒng)。

（五）標圖入庫工作

唯有位于標圖入庫范圍內的項目方可進行更新改造,，因此,，需核實項目是否已完成標圖入庫或符合標圖入庫條件。

（六）控規(guī)調整階段

項目符合入庫要求后,，需進行法定控規(guī)的調整,，方可將地塊容積率變更為意向容積率，主要包含調整報告文件,、意向建筑方案制作,、交通校核、市政校核,、電子校核五項內容,。主要工作流程是在控規(guī)調整技術工作完成后，將文件報至鎮(zhèn)規(guī)劃所,，由規(guī)劃所確認后,，上報班子會，審議通過后出具會議紀要,，后對文件進行電子校核,，校核完成后整體上報上級單位審查，審議通過后即可進行控規(guī)調整備案,，后繼續(xù)由規(guī)劃編制和管理科根據完成的控規(guī)調整資料出具規(guī)劃條件,，作為 1+N 總體實施方案的前提之一,。

（七）1+N總體實施方案階段

主要包括基礎的材料準備、改造方案,、收地方案,、供地方案四項內容，若僅進行容積率的調整,，則鎮(zhèn)政府可直接審批,，若需要延長供地年限，需報市政府審批,。

完成上述工作步驟后即可開展正常施工報建手續(xù)申報,，并進行開工建設。

四,、項目經濟效益評價

項目經濟效益是投資主體參與工改工的動力,，經濟效益評價通常從增值額及財務凈現值兩個維度出發(fā)。增值額是靜態(tài)經濟效益評價指標,，主要通過計算改造前后房地產市場價值差異及全部改造成本所得,。財務凈現值是動態(tài)經濟效益評價指標，需結合項目從土地整理到開發(fā)建設再到持有經營全生命周期下的現金流計算所得,。需要強調的是,，在現金流模擬過程中，資金的流入及流出需結合實際開發(fā)節(jié)奏及各項政策（包含舊改政策,、融資政策,、稅收政策等）要求。在實際操作中,，投資人一般會提前開展產業(yè)招商工作,，因此，需注意定金收入,、可分割銷售部分的轉讓收入,、拆舊建新獎勵、達成投產協議的租金,、稅收獎勵等，同時還需注意不同融資產品的利息支出及銜接問題,、工程款的墊資問題等,。

五、小結

歷史機遇成就了東莞經濟騰飛,，也為東莞留下了大量低效用地,，筆者通過總結過往的工改工項目實操經驗，認為我們估價行業(yè)在低效用地再開發(fā)過程中可以發(fā)揮更大作用,，從常規(guī)的租售市場調研,、估值服務，到項目可行性研究，再到城市更新全流程服務,，均可以成為我們新的賽道,。