低效用地再開發(fā)

——投資人視角下東莞市工改工項目實操經(jīng)驗分享

深圳分公司  黃顯

（本文榮獲中估協(xié)30周年論文集二等獎）

摘要：實體經(jīng)濟(jì)歷來都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、在國際經(jīng)濟(jì)競爭中贏得主動的根基，因此,，工業(yè)園區(qū)便成為城市實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體,。2023年9月5日，自然資源部公布《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）,，明確提出東莞市成為國家首批公布低效用地再開發(fā)試點城市之一,，本文通過分享東莞市權(quán)利人自改模式下工改工項目的篩選標(biāo)準(zhǔn)、操作指引,、經(jīng)濟(jì)效益評價等實操經(jīng)驗,，旨在為估價行業(yè)拓寬業(yè)務(wù)渠道，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考,。

關(guān)鍵詞：低效用地再開發(fā),、工改工,、業(yè)務(wù)拓展

引言：改革開放前期，為了盡快實現(xiàn)從無到有的轉(zhuǎn)變,，東莞市在摸著石頭過河的精神指引下催生出大量粗放式,、低端村鎮(zhèn)工業(yè)園，這些工業(yè)園在早期為東莞經(jīng)濟(jì)的超速發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn),，但隨著時代的發(fā)展,，近年來東莞提出了騰籠換鳥，產(chǎn)業(yè)升級,，從低端走向高端的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,，現(xiàn)有大量的低端工業(yè)園區(qū)已不能滿足新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè),、未來產(chǎn)業(yè)的需求,。為盡快破局，東莞市近年來陸續(xù)推出強(qiáng)有力的政策文件,，如《關(guān)于深化改革全力推進(jìn)城市更新提升城市品質(zhì)的意見》（東府[2018]102號）,、《東莞市人民政府關(guān)于加快村鎮(zhèn)工業(yè)園改造提升的實施意見》（東府[2020]24號）、《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新工作拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間的若干意見》（東府辦[2020]27號）等,，從簡化流程,、放寬立項條件、給予拆舊建新稅收,、租金等多方面獎勵,，從鼓勵到引導(dǎo)，再到督促市屬國有企業(yè)參與工改工,，為東莞市進(jìn)行低效用地再開發(fā)提出切實全面可行的政策指引,。

一、東莞市產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

1978-1984年,，東莞市歷經(jīng)“三來一補(bǔ)”,，城市起步階段。1978年7月,，中央允許引進(jìn)外資進(jìn)行來料加工貿(mào)易,，8月中國內(nèi)地第一家“三來一補(bǔ)”企業(yè)落戶東莞，也是中國第一家加工外貿(mào)企業(yè),；1984年9月,，東莞提出“向農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)軍”戰(zhàn)略目標(biāo)，村鎮(zhèn)工業(yè)園建設(shè)拉開序幕,。

1985-1995年,，東莞市完成城鄉(xiāng)一體，經(jīng)濟(jì)開始騰飛。1985年9月,，東莞正式撤縣建市,，設(shè)立東莞市（縣級市），1987年11月,，三來一補(bǔ)企業(yè)超過2500家,，創(chuàng)匯214億美元；1995   年進(jìn)出口總額達(dá)到1285.31億元,，外向依存度達(dá)到433.8%,。

1996-2007年，東莞市進(jìn)入提質(zhì)增效,、協(xié)調(diào)發(fā)展階段,。1997年，東莞提出大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)從數(shù)量型向數(shù)量型與質(zhì)量效益型相結(jié)合轉(zhuǎn)變,；2001年5月,，東莞確立“一網(wǎng)兩區(qū)三張牌”戰(zhàn)略思路，掀起城建熱潮,，同年8月,，“一年一大步，五年見新城”首次提出新城概念,，同年11月,，松山湖高新區(qū)正式成立；2007年1月,，“制造業(yè)名城,、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱土、宜居生態(tài)城市,、和諧幸福家園”多元發(fā)展概念提出,。

2008-2017年，東莞進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,，平穩(wěn)蛻變時期,。2008年5月，正式拉開了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的序幕,，6月東莞成為全省貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的試點城市,；2010年11月,，東莞成為全國加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級試點城市,；2012年，東莞出臺全面推動加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級“1+10”政策體系,；2013年起,，東莞逐步建立起電子信息制造業(yè)等先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；2017年，東莞先進(jìn)制造業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值達(dá)到50.5%,。

2018年至十四五期間,，東莞提出灣區(qū)協(xié)同，城市躍升發(fā)展思路,。2018年,，東莞一號文即提出“推動美麗東莞建設(shè)”著力提高城市生活品質(zhì)，構(gòu)筑宜居?xùn)|莞,；2019年2月,，東莞正式被納入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，未來將打造成為世界級先進(jìn)制造業(yè)中心,；十四五期間,，東莞持續(xù)推動“灣區(qū)都市，品質(zhì)東莞”建設(shè)邁上新階段,。

二,、從投資人視角看工改工項目篩選標(biāo)準(zhǔn)

目前，東莞的城市更新改造,，特別是工改工領(lǐng)域正在如火如荼的進(jìn)行中,，雖然政府鼓勵市屬國有企業(yè)或其它央國企積極參與，但行業(yè)的發(fā)展依然離不開其他市場主體參與,，市場主體往往會結(jié)合自身優(yōu)劣勢及項目的優(yōu)劣勢從是否符合政策導(dǎo)向,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、國土空間規(guī)劃,、項目改造潛力等角度進(jìn)行篩選,。

（一）是否符合政策導(dǎo)向

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)《東莞市城市更新單元（項目）“1+N”總體實施方案審批操作細(xì)則（修訂）》的通知》（東自然資[2019]140號），拆除重建類城市更新項目需滿足以下條件：1,、拆除用地面積占比大于50%,；2、拆除重建部分須符合土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃,； 3、已納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍,，但不享受“三舊”改造政策的除外,；4、土地權(quán)屬清楚,，無爭議,，不存在被司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利的情形,；5,、涉及集體土地征收或轉(zhuǎn)國有,，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織股東大會或股東代表會議三分之二以上同意。

（二）是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向

東莞是廣東重要的交通樞紐和外貿(mào)口岸,，目前東莞各大片區(qū)已經(jīng)完成了新一代信息技術(shù),、高端裝備制造、新材料,、新能源,、生命科學(xué)和生物技術(shù)五大新興產(chǎn)業(yè)布局?？傮w來看,，東莞各鎮(zhèn)街已有明確的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展導(dǎo)向，市場主體在篩選工改工項目時需結(jié)合自身所屬產(chǎn)業(yè)類別選擇符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的賽道,。

（三）是否符合國土空間規(guī)劃

詳細(xì)來講一般需重點考察以下幾點：

1,、城總規(guī)、土規(guī),、控規(guī)一致為建設(shè)用地,；

2、位于城市更新專項規(guī)劃拆除重建區(qū),；

3,、土地用途；

4,、是否位于工業(yè)區(qū)塊線內(nèi),；

5、位于重點產(chǎn)業(yè)園區(qū),；

6,、是否涉及限制性因素（如基本農(nóng)田、生態(tài)控制線,、水源保護(hù),、歷史文化遺址、航空限高,、古樹苗木,、厭惡設(shè)施等）。

（四）項目改造潛力

實際操作中,，政策雖未明確,，但有鑒于過往項目經(jīng)驗，從項目推進(jìn)可持續(xù)性,、可盈利性等投資人角度出發(fā),，須要滿足的條件更為苛刻，筆者總結(jié)如下：

1,、項目位置,。是否位于城市發(fā)展軸、中心城區(qū),、臨近經(jīng)開區(qū),、重點工業(yè)園等優(yōu)越位置；

2,、交通配套,。是否臨近城市主干道、距離高速公路出入口較近范圍,，與港口碼頭,、機(jī)場、鐵路站點,、物流集散中心等重要場所距離,。由于城市更新項目周期較長，因而對于交通狀況的分析不僅僅是現(xiàn)有的交通狀況,，還包括未來5年的交通規(guī)劃情況,；

3、項目現(xiàn)狀條件,。更新單元用地面積,、擬拆除用地面積；現(xiàn)狀拆除建筑面積,、現(xiàn)狀毛容積率,、用地規(guī)模是否滿足舊改政策要求；建筑物建成年限是否滿足舊改要求,；

4,、權(quán)屬狀況。現(xiàn)狀建筑物,、土地權(quán)屬是否清晰無爭議,、共有產(chǎn)權(quán)情況、權(quán)屬結(jié)構(gòu)是否過份復(fù)雜,；

5,、村情摸查。若涉及到集體土地,，則需考慮村人口構(gòu)成以及村領(lǐng)導(dǎo)班子是否整齊且具有較強(qiáng)威望,；

6、項目進(jìn)度,。充分了解項目當(dāng)前進(jìn)度節(jié)點,，了解目前項目處于哪個階段，城市更新項目周期長,，所以很多項目已經(jīng)經(jīng)過多手,，需掌握之前市場主體退出的真實原因,；

7、交易條件,。要搞清楚項目的交易方式是什么,，不同的交易方式操作方法及困難都不相同，是直接村企合作,，還是收購項目公司,，或者與平臺公司合作；合作雙方的責(zé)任義務(wù),、退出機(jī)制,、合作費用的支付方式及支付節(jié)點、合作費用的有票率,、是否存在稅務(wù)籌劃空間,。

8、其它隱蔽風(fēng)險點,。周邊是否存在重污染企業(yè),、項目土地是否存在重金屬污染、項目所在土地地質(zhì)條件（塌方風(fēng)險或溶洞）等,。

三,、東莞權(quán)利人自改類工改工項目操作指引

由于土地權(quán)利人的不同，東莞權(quán)利人自改類工改工項目也可分為集體建設(shè)用地項目自改,、國有建設(shè)用地自改及集體,、國有建設(shè)用地混合類項目自改，當(dāng)涉及到集體建設(shè)用地時,，往往需要考慮集體資產(chǎn)交易流程,、集轉(zhuǎn)國手續(xù)等，該類項目相對復(fù)雜,，因此,，本文主要介紹國有建設(shè)用地權(quán)利人自改類工改工項目操作流程。

國有建設(shè)用地權(quán)利人自改類工改工項目操作流程主要分為以下四個階段：

（一）項目立項階段

項目擬進(jìn)行“工改工”,，需先行在鎮(zhèn)投資促進(jìn)局簽訂協(xié)議,，協(xié)議內(nèi)容包括產(chǎn)值、稅收等內(nèi)容,，簽訂協(xié)議后,。鎮(zhèn)政府將對項目進(jìn)行考慮，若符合要求,，則準(zhǔn)許進(jìn)行“工改工”,，并將該項目納入鎮(zhèn)內(nèi)項目系統(tǒng)。

（五）標(biāo)圖入庫工作

唯有位于標(biāo)圖入庫范圍內(nèi)的項目方可進(jìn)行更新改造,，因此,，需核實項目是否已完成標(biāo)圖入庫或符合標(biāo)圖入庫條件,。

（六）控規(guī)調(diào)整階段

項目符合入庫要求后，需進(jìn)行法定控規(guī)的調(diào)整,，方可將地塊容積率變更為意向容積率,，主要包含調(diào)整報告文件、意向建筑方案制作,、交通校核、市政校核,、電子校核五項內(nèi)容,。主要工作流程是在控規(guī)調(diào)整技術(shù)工作完成后，將文件報至鎮(zhèn)規(guī)劃所,，由規(guī)劃所確認(rèn)后,，上報班子會，審議通過后出具會議紀(jì)要,，后對文件進(jìn)行電子校核,，校核完成后整體上報上級單位審查，審議通過后即可進(jìn)行控規(guī)調(diào)整備案,，后繼續(xù)由規(guī)劃編制和管理科根據(jù)完成的控規(guī)調(diào)整資料出具規(guī)劃條件,，作為 1+N 總體實施方案的前提之一。

（七）1+N總體實施方案階段

主要包括基礎(chǔ)的材料準(zhǔn)備,、改造方案,、收地方案、供地方案四項內(nèi)容,，若僅進(jìn)行容積率的調(diào)整,，則鎮(zhèn)政府可直接審批，若需要延長供地年限,，需報市政府審批,。

完成上述工作步驟后即可開展正常施工報建手續(xù)申報，并進(jìn)行開工建設(shè),。

四,、項目經(jīng)濟(jì)效益評價

項目經(jīng)濟(jì)效益是投資主體參與工改工的動力，經(jīng)濟(jì)效益評價通常從增值額及財務(wù)凈現(xiàn)值兩個維度出發(fā),。增值額是靜態(tài)經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo),，主要通過計算改造前后房地產(chǎn)市場價值差異及全部改造成本所得。財務(wù)凈現(xiàn)值是動態(tài)經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo),，需結(jié)合項目從土地整理到開發(fā)建設(shè)再到持有經(jīng)營全生命周期下的現(xiàn)金流計算所得,。需要強(qiáng)調(diào)的是，在現(xiàn)金流模擬過程中,，資金的流入及流出需結(jié)合實際開發(fā)節(jié)奏及各項政策（包含舊改政策,、融資政策,、稅收政策等）要求。在實際操作中,，投資人一般會提前開展產(chǎn)業(yè)招商工作,，因此，需注意定金收入,、可分割銷售部分的轉(zhuǎn)讓收入,、拆舊建新獎勵、達(dá)成投產(chǎn)協(xié)議的租金,、稅收獎勵等,，同時還需注意不同融資產(chǎn)品的利息支出及銜接問題、工程款的墊資問題等,。

五,、小結(jié)

歷史機(jī)遇成就了東莞經(jīng)濟(jì)騰飛，也為東莞留下了大量低效用地,，筆者通過總結(jié)過往的工改工項目實操經(jīng)驗,，認(rèn)為我們估價行業(yè)在低效用地再開發(fā)過程中可以發(fā)揮更大作用，從常規(guī)的租售市場調(diào)研,、估值服務(wù),，到項目可行性研究，再到城市更新全流程服務(wù),，均可以成為我們新的賽道,。